Данные говорят о том, что механизмы контроля исполнения нацпроектов непрозрачны и просто неизвестны подавляющему большинству опрошенных. Отсюда и серьезные сомнения в эффективности использования выделенных средств. Основным объектом критики в этой связи, естественно, становится чиновничество.
В реализации национальных проектов чиновничий класс представляет собой группу ретроградов, стремящихся к консервации и противостоящих любым реформам. Прежде всего, это происходит в силу сохранения аппаратных традиций и негибкой системы управления, выстроенных в стране. Стиль управления остается прежним – неуклюжим, неэффективным. Такая система, к сожалению, не приспособлена к модернизации, она в первую очередь выполняет обслуживающие функции.
Наблюдатели подчеркивают, что чиновники видят в населении скорее помеху своей работе, чем потребителей своих услуг. Поэтому вместо внимательного отношения к новой задаче – реализации ПНП – ведомственные работники на первое место ставят выполнение плана, а не помощь тем, на кого направлены нацпроекты.
[вставка – социология 7]
ФОМ, всероссийский опрос среди медиков, июнь 2007
В связи с реализацией нацпроекта "Здоровье"…
Больше положительных изменений – 47%
Отрицательных и положительных изменений примерно поровну – 24%
Больше отрицательных изменений – 7%
Изменений не происходит – 5%
На первом этапе реализации ПНП федеральным властям приходилось самостоятельно вмешиваться во все детали работы, контролировать всю цепочку от начала до конца. Первый вице-премьер Дмитрий Медведев постоянно критиковал "некоторых государственных коммуникаторов", которые "работают безобразно, как всегда в жизни". "Они отбывают номер", - говорил он.
Бюджетные вливания в регионы, не подкрепленные эффективной системой госконтроля рациональности их использования, создали ситуацию, когда, по выражению главы Счетной палаты Сергея Степашина, «телега оказалась впереди лошади». «Бюджетирование по результатам как новый принцип госуправления сдерживается развитием информационных технологий в контролирующих органах на местах и разночтением в форматах данных в органах региональной исполнительной власти», – этот основополагающий тезис был озвучен Сергеем Степашиным в докладе на пленарном заседании перед аудиторами из 60 субъектов РФ.
Кроме того, в Смоленской, Кемеровской областях, республике Северная Осетия–Алания, длительное время не были выполнены все необходимые мероприятия по приведению региональных нормативных актов в соответствие с требованиями федерального законодательства, что затормозило реализацию нацпроектов.
Чтобы компенсировать эти аппаратные недостатки по поручению Президента РФ правительство разработало систему мониторинга за выполнением ПНП, которая учитывает сроки исполнения задач, данные по бюджетным ассигнованиям и освоению средств, что позволит следить за состоянием нацпроектов. Однако, данная система не будет ограничиваться только официальным контролем за ведомствами, задача поставлена глобально – мониторинг новой среды, которую формируют ПНП и действий всех участников этого процесса. Так, в систему включены анализ публикаций СМИ и экспертные оценки.
Контроль за реализацией ПНП, осуществляемый самим государством с помощью различных аудиторских структур, нуждается в дополнении проверкой со стороны гражданского общества, чтобы сделать систему распределения средств, условий финансирования более прозрачной и подотчетной. Наблюдатели практически не видят альтернативы участию в стратегии реализации ПНП неправительственных гражданских организаций. Сегодня советы по контролю над реализацией нацпроектов созданы при полномочных представителях Президента во всех федеральных округах, число представителей НПО в них варьируется довольно сильно, например, в ряде регионов в таких советах полностью отсутствуют чиновники.
Для всей структуры власти характерны такие проблемы, как большая забюрократизированность процесса (бумажная волокита), недостаточная финансовая прозрачность, отсутствие инициативы и исполнительности у местных властей, стремление некоторых ее представителей получить личную выгоду в ходе реализации ПНП. Отсутствие привычки считать деньги и тратить их по назначению порождает у чиновничества страх. «У нерасторопной бюрократии есть страх потратить не так и не вовремя. Поэтому они ждут конкретных указаний сверху – куда и на что потратить», – считает заместитель директора Института общественного проектирования Михаил Рогожников.
Но нередко бывает и наоборот – тот же страх заставляет шестеренки бюрократического механизма крутиться с удвоенной скоростью. Так, например, руководство одной из южных областей России забеспокоилось, что не удастся освоить миллиарды, «выбитые» из федерального бюджета для строительства жилья в шахтерских регионах. Губернатор подверг критике те районы, где социологические опросы показывают неудовлетворенность населения по самым важным вопросам. Главам муниципальных районов было предложено разработать планы развития своих территорий и налаживать контакты с бизнесменами, которые будут готовы открывать новые производства.
Неприглядные факты злоупотребления чиновниками своим положением в процессе реализации ПНП становятся достоянием СМИ. Например, красноярская пресса в 2006 году писала о том, что «доступное всем социальное жилье» в поселках Солонцы и Нанжуль уже скуплено на корню чиновниками, либо их родственниками. В 2007 году, благодаря пристальному вниманию правоохранительных органов к проблемам жилья, выявилось больше подобных фактов. Например, в Челябинской области осуждены руководители фонда развития жилищного строительства города Снежинска, которые попросту обворовывали граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий – деньги с людей на квартиры собирались, но никто свои новые дома не увидел. Или вот другой пример самоуправства местных чиновников - в Ямало-Ненецком автономном округе возбуждено уголовное дело в отношении руководителей управления капитального строительства Шурышкарского района по факту расхищения средств в сумме более 56 млн рублей, выделенных из бюджета для строительства социального жилья
Еще одной серьезнейшей проблемой на пути реализации ПНП являются административные барьеры. «Изначально в списке документов, необходимых для участия в конкурсе учителей, было всего пять позиций. Но в некоторых регионах эта цифра выросла до 33...», – отмечает ректор Академии повышения квалификации и переподготовки работников образования, федеральный оператор приоритетного национального проекта «Образование» Эдуард Никитин.
ЦУП-Россия
Необходимо сформировать у местных властей навыки обеспечения условий для выполнения задач федеральной власти. Первый вице-премьер правительства России Дмитрий Медведев заявил, что ценность национальных проектов заключается в том, чтобы сигнал из Москвы, из тех мест, где принимаются решения, должен дойти до любого уголка нашей страны. При этом задача государственной власти состоит, по мнению Дмитрия Медведева, в том, чтобы этот сигнал прошел по возможности так, как он был сформулирован. «И та среда, через которую идет этот сигнал, это как раз и есть гражданское общество», – отметил первый вице-премьер.
Решением данной проблемы может стать создание вертикально-интегрированной структуры (возможно в рамках ГАС «Управление»), своеобразного ЦУП–Россия с четко прописанными функциями и ответственностью, целью которой является донесение «сигнала» (управленческих решений) из федерального центра в регионы с помощью общественности и СМИ.
Потребность в создании подобного рода структуры ощущают и те, кто уже сегодня занят в сфере реализации ПНП. Член Общественной палаты РФ, заместитель председателя комиссии по вопросам развития благотворительности, милосердия и волонтерства Сергей Абакумов предложил на встрече тогда еще вице-премьера правительства РФ Дмитрия Медведева с членами Общественной палаты РФ «создать вертикаль общественного контроля за ходом реализации приоритетных национальных проектов, куда вошли бы центральные и региональные общественные организации».
Создание такой вертикали видится как форма общественного контроля со стороны зарекомендовавших себя общественных организаций и общественных деятелей. По мнению Сергея Абакумова, общественные советы в регионах во многих случаях были созданы как «карманные советы». В этой связи он призвал усилить общественные советы при министерствах, расширить их доступ к информации и принятию решений. «А в регионах у нас люди есть. И тогда национальные проекты сработают», – заключил Сергей Абакумов.
Основными компонентами этой вертикально-интегрированной структуры должны стать Советы по контролю за реализацией ПНП. Их основной задачей является отлаживание взаимодействия между местными властями. Такие Советы действуют сегодня при органах исполнительной власти практически всех субъектов Федерации и при ряде органов муниципальной власти в Тамбове, Калуге, Кургане, Биробиджане и так далее. Иногда большинство в них составляют чиновники, и такие советы называются координационными. Но есть чисто общественные органы, где доля представителей общественности составляет 100% состава. Подобные советы часто действуют при общественных палатах субъектов Федерации. Практика показывает эффективность формирования и межкомиссионных органов, когда представители разных комиссий общественного совета объединяются в специальную рабочую группу по контролю за реализацией нацпроектов, либо внутри самих специализированных комиссий создаются группы с привлечением внешних экспертов по тому или иному проекту.