2. 2 ПОДЗАКОННЫЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ
Среди подзаконных нормативно-правовых актов России можно выделить следующие: указы и распоряжения Президента, нормативно-правовые акты Правительства, регламенты палат Федерального Собрания нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативно-правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления, иные нормативно-правовые акты.
1. Указы и распоряжения Президента.
Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обычны для главы государства. В Конституции указано, что они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и что они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Отсюда следует, что указы и распоряжения президента относятся к числу подзаконных актов, то есть могут быть отменены законом.
Своеобразие указов и распоряжений Президента Российской Федерации связано с его компетенцией. Они не могут противоречить федеральным законам, но имеют приоритетное значение по отношению к иным нормативным актам.
В зависимости от характера полномочий Президента все его указы можно классифицировать на:
● указы в границах собственных полномочий;
● указы на основе полномочий, делегированных парламентом;
● указы, подлежащие утверждению Советом Федерации (о введении военного положения, чрезвычайного положения, представления о назначении на должность судей Конституционного Суда, Верховного суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального Прокурора).
По юридической значимости указы делятся на нормативные и правоприменительные.
Нормативные указы содержат нормы права и регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный характер. Особенно много указов принимается для регулирования отношений в области экономики (о приватизации, рынке ценных бумаг, инвестициях и т. д.). Иногда они сопровождаются утверждением положений об органах, выполняющих определенные функции, или о порядке деятельности в конкретной сфере общественных отношений.
Например, Указ Президента РФ «О Государственной налоговой службе Российской Федерации» от 31 декабря 1991 г., утверждающий Положение о Государственной налоговой службе Российской Федерации.
Правоприменительные указы носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управления (о назначении на должность, присвоении звания и т. д.).
Распоряжения Президента также нормативны и принимаются по оперативным вопросам государственного управления (создание рабочих комиссий, выделение регионам средств из резервного фонда и т.д.). Их отличие от ненормативных указов несколько условно и может рассматриваться (анализироваться) применительно к каждому конкретному случаю. Например, Распоряжение Президента РФ от 30.11.2000 года №537-рп «О подписании Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Белоруссия о введении единой денежной единицы и формирования единого эмиссионного центра Союзного государства».
Президенты республик, входящих в состав Российской Федерации, тоже издают правовые акты в форме указов и распоряжений.
2. Нормативно-правовые акты Правительства, регламенты палат Федерального Собрания.
Очень важны и многообразны по своему содержанию нормативно-правовые акты российского Правительства.
Эти акты можно подразделить на акты, издаваемые во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных актов Президента, и акты по вопросам собственной компетенции. Специфика координирующей, управленческой деятельности Правительства сказывается на содержании и массиве принимаемых актов.
Правительство разрабатывает, утверждает и реализует базовые нормативно-правовые акты и целевые программы, рассчитанные на длительный период действия (федеральный бюджет, федеральная программа поддержки малого предпринимательства и т.д.).
Принимаемые им акты:
во-первых, оперативно регулируют отношения в различных отраслях общественной и государственной жизни;
во-вторых, устанавливают правовые ориентиры для деятельности всех органов исполнительной власти, предприятий и учреждений;
в-третьих, вводят нормативно-правовые основы для издания других правовых актов.
В соответствии с действующим законодательством Правительство РФ для осуществления своих полномочий по управлению обществом принимает постановления и распоряжения. Постановления, как правило, нормативны и общеобязательны, они разрабатываются и принимаются коллегиально.
Например, Постановление Правительства Российской Федерации от
11 декабря 1997 года №1542 «Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по жилищной и строительной политике». Распоряжения же, будучи разновидностью правоприменительных актов, принимаются и подписываются Председателем или заместителем Председателя Правительства на основе единоначалия и адресуются, как правило, узкому кругу исполнителей. Например, Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 года № 381-р «О членах коллегии Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации».
Регламенты палат Федерального Собрания принимаются в соответствии с Конституцией Российской Федерации каждой палатой для организации своей деятельности и не требуют утверждения другой палатой и подписи Президента. Этим они отличаются от законов. Регламенты регулируют круг вопросов, связанных с организацией работы палат, осуществлением законодательного процесса (создание комиссий и комитетов, порядка прохождения законопроектов и т.д.). Это нормативные акты с узкой сферой применения.1
3. Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Министерства, государственные комитеты и иные федеральные ведомства издают правовые акты, именуемые приказами и инструкциями. В них обычно определяется порядок деятельности отраслевых подведомственных организаций и учреждений по решению задач, стоящих перед отраслью. Иногда, в связи с межотраслевой функциональной направленностью министерства (ведомства), эти акты могут быть адресованы нескольким министерствам и регулировать межотраслевые отношения. Например, правовые акты Министерства финансов, Министерства Внутренних дел и др.
Приказы могут быть как нормативными так и ненормативными. Будучи разновидностью распорядительных актов, они разрабатываются структурными подразделениями министерств и состоят из констатирующей и распорядительной частей. Подписываются министром или по его поручению заместителем министра.
Инструкция же, регулируя определенные стороны деятельности министерств, всегда имеют нормативное содержание. Они визируются руководителями структурных подразделений (разработчиков) и утверждаются министром (замминистра) путем издания указа или постановления грифа утверждения. Например, Инструкция МНС РФ от
15 июня 2000 года №62 «О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на прибыль предприятий и организаций» утверждена приказом МНС РФ от 15 июня 2000 года № БГ-3-02/231.
Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.
Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской
Федерации, а также если в нормативном правовом акте содержатся
положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование нормативного правового акта оформляется визами.
Виза включает в себя наименование должности руководителя
министерства (ведомства) или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату. 1
4. Нормативно-правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
На уровне субъектов используются те же формы правовых актов, что и на федеральном уровне (законы, указы, постановления, распоряжения, приказы, другие установления). Однако есть и специфика, связанная с различным правовым положением субъектов регионального правотворчества, объемом и характером регулируемых отношений и другими обстоятельствами. Если правовые системы республик как субъектов Федерации уже сложились и во многом дублируют формы правовых актов федеральных органов, то правовые системы краев, областей, автономных округов и городов федерального значения находятся еще в стадии становления.
Основным нормативным актом, регламентирующем взаимоотношения органов власти и граждан на уровне области, является устав, выполняющий функции региональной конституции.
Губернаторы, главы администраций областей, краев, автономных областей, округов, городов федерального значения при осуществлении своих полномочий издают постановления и распоряжения.
В ряде областей, краев и городов федерального значения сформированы правительства, принимающие постановления. Их специализированные министерства и ведомства наделены правом на издание приказов и инструкций.
Весьма существенно расширены полномочия органов местного самоуправления. Их представительные органы (дума, муниципальный совет и др.) по вопросам своего ведения принимают коллегиальные решения, а главы органов местного самоуправления (главы администрации, мэры, старосты) – постановления и распоряжения. Форма опубликования данных актов определяется уставом данной административно-территориальной единицы.
Акты органов местного самоуправления могут быть как нормативными, так и правоприменительными. Тематический предоставлении жилья, развитии коммунального хозяйства и т.д. Региональный характер регулируемых отношений позволяет отнести эти акты к категории локальных. Они обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятий, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, а также должностными лицами и гражданами.