Однако явление слияния различных этических кодексов наблюдается и на менее глобальном уровне. «В отдельных случаях именно этические соображения могут определять границы профессиональной деятельности чиновников, выражая тем самым органическое единство ценностных и ролевых ориентаций (например, в случае отставок работников государственного аппарата, протестующих против произвола власти). Правда, чаще этические нормы создают напряженность и противоречия между личностными и служебно-ролевыми требованиями к управлению».[37] Тем более, что каждый чиновник в современном обществе является членом множества социальных групп, каждая из которых навязывает ему свои нормы. И в конфликтной ситуации между нравственными нормами чиновнику все труднее придерживаться норм кодекса поведения государственного служащего, все труднее выбрать правильное решение. Тем более, нетрудно представить ситуации, когда твердое соблюдение того же кодекса будет выглядеть аморальным. Здесь возникает вопрос: является ли нарушение этических норм оправданным (например, взятка), если оно служит для обхода глубоко аморальных официальных предписаний или достижению общепризнанного и справедливого результата, практически недостижимого иным способом. Если да, то «придется признать существование «высшего», или, по крайней мере, другого свода норм, оправдывающего нарушение первого. Уместность нарушения этических норм каждый будет оценивать со своей точки зрения исходя из «морального синтаксиса» определенной группы, в которую он входит».[38]
Таким образом, можно выдвинуть тезис о том, что падение морали государственных служащих в некоторой степени – это вторичная патология плюралистического мирового сообщества и следствие постоянного процесса образования селективных групп и приверженностей. Следствием полного искоренения взяточничества, если такое вдруг случится, явится прекращение непрерывного процесса индивидуализации, образования групп и самоопределения, когда на смену старой радикальной философской концепции плюрализма и диалектического характера истины явится неоспоримый единый авторитет»?[39]
Ускорение изменений в современном мире также ставит человека в неопределенные условия, делает его связи с окружением (друзьями,
семьей ), в том числе со своей профессиональной группой, ее ценностями, правилами поведения, менее крепкими, настраивает чиновника на предпочтение материальных выгод.
Четкая проработка этического законодательства, принятие кодексов государственных служащих, административный и общественный контроль не решили эту проблему. В США, например, законодательно четко проработаны этические принципы государственной службы, действуют кодексы государственных служащих, функционируют государственные и общественные организации по проблемам этики государственной службы. Однако, во-первых, законодательно можно запретить прямую взятку, но это не способ борьбы с различными косвенными, замаскированными методами,[40] во-вторых, эти нормативные акты по разному расставляют акценты, и, наконец, такой «пресс» требований должен быть как-то компенсирован как в материальном, так и в моральном отношении. Между тем ни средняя заработная плата американских гражданских служащих, ни традиционное негативно-ироническое отношение к ним большинства членов общества не обеспечивают им подобной компенсации.[41] А наличие не компенсируемых и зачастую не вполне оправданных ограничений может привести к падению престижа государственной службы на рынке труда, выработке более изощренной механики злоупотребления служебным положением.[42]
Что касается повышения уровня материальной и социальной защиты государственных служащих как способа решения проблем этики государственной службы, то, скорее всего, оно возможно лишь за счет внедрения в государственную службу идей «постбюрократической организации» (в силу ограниченности средств государственных бюджетов) что, как было показано, имеет и свои негативные последствия для нравственности государственных служащих. Где же выход? Вероятно, реалистичнее всего следует искать для каждой совокупности конкретных условий то оптимальное сочетание принципов традиционной и «маркетизированной» государственной службы, которое бы позволяло при сохранении основного назначения государственной службы (служения), сделать ее более эффективной в материальном смысле. В этом случае чиновники бы, не теряя основных своих профессиональных ценностей, приобрели те новые ценности, которые не позволили бы им использовать свои взаимоотношения с политиками и бизнесменами в корыстных целях.
Однако здесь возникает вопрос, какой уровень защиты (материальной, социальной) государственных служащих нужен для реализации такого решения проблемы, на сколько нужно повысить этот уровень? Выход следует искать в ответе на вопрос: что первично – социальная и материальная защищенность или социальная плодотворность государственной службы? Представляется, что социально плодотворная деятельность является элементом социальной защиты. Это видно из того факта, что больше удовлетворены службой лица, признающие ее вклад в дело развития общества. «Положительно сказывается в этом отношении и мотивация труда в государственных органах – стремление реализовать себя в управлении. Сочетание этих двух факторов в формировании отношения к службе способствует преодолению зависимости служащих в оценке своей социальной защищенности от преимущественного фокусирования внимания на материальном положении.
Ориентация системы занятости государственных служащих, в первую очередь, на развитие у них социально плодотворного интереса обеспечит формирование взгляда на состояние социальной защищенности как цель, достигаемую в результате реального вклада государственной службы в дело увеличения благосостояния общества. Общество, признающее такой вклад, всегда обеспечит надежную защиту своих служащих».[43]
IV. Особенности государственной службы российского трансформирующегося общества.
В настоящее время государственные служащие - это особая социальная группа, вырабатывающая свою корпоративную мораль и складывающаяся в особый этнос. Большую роль играют оценочные факторы: линия поведения служащего в той или иной ситуации, его отношение к чему-либо, установки, основанные на критериях, помогающих ему ранжировать себя и окружающих.
Государственный служащий призван быть материальным, политическим и духовным носителем общественных интересов. Для успешной реализации такого статуса госслужащий в сочетании с предоставленными ему социальной поддержкой и властными полномочиями должен обладать достаточно полным личным набором прогрессивных ценностей, качеств, интересов и потребностей, с тем, чтобы органически увязывать частные интересы людей и интересы общества[44].
Наиболее значимыми отличиями госслужащего от других слоев населения считаются стиль жизни, культура общения, дополнительные социальные гарантии. Даже если главные статусные условности разнятся очень сильно, они все равно остаются определенными типичными чертами, особенно среди тех страт, которые считаются привилегированными.
Как правило, представления о чиновниках складываются у россиян из непосредственного опыта общения с ними в разных инстанциях, а также из сюжетов СМИ. При этом портрет госслужащего, формирующийся в сознании российского обывателя, не изобилует положительными характеристиками. Хотя далеко не все статьи и репортажи о российских чиновниках, проходящие в газетах и на телевидении, имеют обличительную направленность, да и на местах нашим согражданам доводится сталкиваться с доброжелательными, добросовестными и бескорыстными представителями исполнительной власти, тем не менее у большинства россиян чиновник ассоциируется с неизбежной бумажной волокитой, вымогательством денег и полным пренебрежением к нуждам населения.
Как бы ни оценивали современное российское чиновничество, оно состоит не из инопланетян, а является «срезом», «слепком» общества, болеющим теми же болезнями, что и последнее.[45]
Во-первых, нельзя отделять Россию от мирового сообщества с присущими ему изменениями и тенденциями, ибо в своеобразном, иногда искаженном виде, но эти тенденции имеют место и в нашей стране, и отнюдь не только в годы реформ. Связано это, прежде всего с вхождением в постиндустриализм. Как было отмечено Д. Беллом, разработчиком теории постиндустриального общества, на VII Международном социологическом конгрессе в городе Варна (сентябрь 1970 г.) при характеристике пути, которым идут различные страны: «Россия медленно вползает в постиндустриализм».
Следовательно, раз в обществе, его экономике, технологиях, организации производства стали происходить качественные перемены, государственное управление вольно или невольно, должно было хоть медленно, но тоже меняться. Просто в стабильном (застойном) обществе эти изменения были куда менее зримы, а противодействие им более действенным[46]. Таким образом, ряд негативных явлений в государственной службе возник отнюдь не в годы реформ. Как-то исправить положение можно было бы, если бы в новой России существовала целевая, действенная программа по обновлению кадров. Однако этот процесс в последние 15 лет был достаточно стихийным.
Вторым важнейшим фактором, определяющим процессы, происходящие в этике государственной службы, является резкий формационный переход. Предыдущий уклад жизни разрушается и вводится новый, чаще насильственными методами. В этот период, чтобы новые ценности усваивались быстрее, намеренно уничтожается вся знаково-символическая система предыдущего периода. Подобные периоды в истории получили название периодов «социальных катастроф». В слове катастрофа нет ничего уничижительного. Оно означает, что нравственные ценности в обществе директивно (сверху) поменялись на противоположные.[47]