Период социальной катастрофы часто вызван тем, что к власти приходит политическая партия, до этого находившаяся в непримиримой оппозиции к официальной власти.
Однако мораль победивших политических сил в одночасье не становится моралью всего общества. В новую систему нравственных ценностей, мотивов, действий интересов общество вступает все равно постепенно. В государственной службе то же самое: первыми по новым моральным нормам начинают жить высшие, затем средние слои управления. Там оказывается значительно больше носителей новых ценностей, представителей новой политической элиты. Поэтому государственная служба как бы расслаивается на части, живущие в разных системах нравственных координат.
Таким образом, в этот период в государственной службе параллельно действуют несколько систем ценностей: старого строя, новой пришедшей во власть партии и случайных сторонников и попутчиков этой партии, которые могут быть носителями каких – то третьей и т.д. систем ценностей и целей[48]. Точнее – полностью не действует ни одна. Старое право, второй регулятор деятельности государственной службы, разрушено вместе со старой системой ценностей. Выход из этой ситуации таков: нужно срочно создавать новые правовые основы деятельности государственного аппарата, так как это можно осуществить в сравнительно короткие сроки (в России этот процесс идёт с 1991 года и пока не завершён), а мораль государственных служащих в новых условиях будет выстраиваться долго. Новое право будет ориентиром в ускоренном приобретении, формировании новой этики государственной службы.
В-третьих, чиновники испытывают на себе влияние специфических проблем российского общества. Сами социальные условия жизнедеятельности, общая нестабильность и неопределенность, неуверенность в перспективе трудовой, служебной деятельности, нацеливают преимущественно на краткосрочные цели, на достижение материальной стабильности.[49] Вслед за общими прежними ценностями нашего общества «перестал действовать и прежний неформальный «кодекс административной морали», на смену ему пришел почти полный моральный вакуум».[50] А ведь «75% современных государственных служащих России – выходцы из старой советской номенклатуры».[51] И мы знаем, насколько трудно было многим людям среднего и старшего возраста приспособиться к новым условиям.
Положение осложнилось в 90-е годы ХХ века и охватившим страну процессом обнищания (пауперизации, маргинализации) населения, который существенно затронул нижние, наиболее массовые слои государственных служащих, что с неизбежностью ведет к падению духовной, в том числе и нравственной культуры общества и его отдельных представителей.[52]
В результате в государственной службе (наиболее стабильной в трансформирующемся обществе) расширяется такое негативное явление как кумовство, в ней оказывается большое число людей, негодных к государственному служению ни по личным, ни по профессиональным качествам.
В-четвертых, обрушение моральных ценностей при формационном переходе с неизбежностью влечет быстрое устаревание и обрушение предшествующего права. Но государственная служба относится к тем видам профессиональной деятельности, которые в большей степени регулируются правом, а не моралью. Таким образом, мораль предшествующего общества размыта, новая только рождается, а предшествующее право устарело. Именно в этих обстоятельствах ни мораль, ни право не могут полностью регулировать отношения в государственной службе, они в значительной степени складываются стихийно.[53]
Успех в становлении новой государственной службы будет определяться прежде всего, темпами выработки нового законодательства. Первый в новом времени закон о государственной службе был принят только в 1995г[54]. Только в 2004[55] и 2002 гг[56]. принимаются: Закон о государственной службе и Указ Президента о служебном поведении государственных служащих.
Также надо учитывать и то обстоятельство, что доминирующий тип чиновника формируется конкретной управленческой ситуацией. В частности, регулярная перетряска структуры государственного аппарата и дестабилизация власти способствуют оттоку лучших кадров, обесценивают профессиональные качества чиновничества, приводит к утрате нормативного контроля над его корпоративным сознанием, разрушают нравственные и поведенческие образцы служения государству.[57] А с учетом того, как у нас происходят кадровые изменения, они зачастую воспринимаются как произвольные и немотивированные, ведут к деморализации персонала, утрате доверия ко всему социальному окружению.
После длительного периода своеобразной ломки ценностей меняются критерии и социальная значимость нравственных оценок в общественном мнении различных структур власти, общественных лидеров и социальных групп[58].
Говоря о профессиональном развитии,[59] надо сказать, что оно не входит в систему главных ценностей специалистов, при этом большинство из них весьма высоко оценивают свои профессиональные качества (70-80% не сомневаются в своем профессионализме).
Это очень настораживающая тенденция. Почти наверняка можно говорить, с одной стороны, о нехватке профессионализма (о чем говорят дела), а с другой – о непонимании глубинных процессов, идущих в изменении подходов к содержанию самого понятия профессионализма.
В последние 20 лет существенно расширились представления о рамках существа профессионализма государственных служащих. Одни авторы говорят о том, что децентрализация государственного управления значительно расширяет характер общения на всех уровнях управления и требует развития в профессиональных навыках качеств, делающих общение результативным.[60] Другие отмечают, что деятельность профессионала должна быть не только целерациональной, но и ценностно-рациональной, а это уже этический срез деятельности. Ценностные ориентации подлинного профессионала (когда они соответствуют фундаментальным ценностям культуры) позволяют сохранить смысл осуществляемой им деятельности, ее основное социокультурное назначение при возможных изменении конкретных форм и методов ее осуществления.[61]
Каждая система ценностей имеет общее основание. Таким фундаментом выступают нравственные ценности, в которых представлены желательные, предпочтительные варианты взаимоотношения людей, их связей друг с другом.
Среди ценностных приоритетов государственных служащих отличается:
· рациональность (включающая рациональное планирование, технологическую дисциплину и инициативность) у государственных служащих выражена слабо;
· вступая в процессе профессиональной деятельности во взаимодействие, государственный служащий ориентируется на иерархический характер взаимоотношений;
· профессиональные требования предполагают независимость государственного служащего от влияния окружающих и подчиненность служебному долгу.
На практике недостаточное проявление рациональности, технологической дисциплины и инициативности подтверждается и данными из доклада руководителя аппарата правительства Сергея Нарышкина. Он констатировал, что в правительстве работают очень неорганизованные люди. Почти 40% поручений президента и премьера исполняются не в срок и с недолжным качеством. Задачи сложные, времени объективно мало, оправдываются чиновники.
В 2002 г. из 4300 поручений с нарушениями выполнено 27%, в 2003 г - 24,9% из 4400поручений. С тех пор как изменилась структура правительства, а председателем его стал Михаил Фрадков, дела идут все хуже в 2004 г. из 4500 поручений провалено 32,8%, в 2005 г -34,9% из 5300. А в 2006 г. ожидается, что не выполненных вовремя поручений будет 39,5% из 5400.
Документы приходят и с опозданием, и некачественные. За девять месяцев этого года 26% заданий возвращены на доработку, руководителям ведомств 69 раз указано на слабую исполнительскую дисциплину. Ничто не помогает – даже когда речь идет о самых важных поручениях. Из 33 мероприятий, необходимых для реализации послания президента в 2006 г, выполнено только 19, а из 48 мероприятий, заложенных в среднесрочную программу до2008 г, всего 20-ть[62].
Из рассмотренных данных можно сделать вывод о том, что на профессиональную деятельность чиновников оказывает огромное влияние совокупность их личностных качеств.
Институт социологии РАН в прошлом году провел эксперимент: один и тот же круг вопросов задавался и населению, и чиновникам. «Мы искали целостный портрет чиновника, причины мотивации и тенденции - к чему движется страна в системе государственного управления. Ответ мы получили такой: чиновники заражены бациллой потребительства, настолько сильной, что перебить ее, на мой взгляд, в ближайшие пять лет будет невозможно», - говорит директор института Михаил Горшков. Бюрократия в первую очередь заинтересована в постоянном увеличении своего влияния и богатства - так полагают 67% обычных граждан и 34% самих чиновников. Личные качества бюрократов население и чиновники характеризуют схожим образом: безразличие к государственным интересам - 49% (граждане) и 40% (чиновники), непорядочность, нечестность - 48 и 33% соответственно, рвачество - 47 и 40,5%, неуважение к людям - 38 и 36%. В том, что бюрократы не помогают развитию страны, а тормозят его, убеждены 76% всех опрошенных и 22% чиновников.