Вышеуказанные данные говорят об обесценивании моральных норм и запретов в сознании немалой части чиновничества. Эта ситуация объясняется сложившейся моральной обстановкой в обществе. Но в ослаблении моральных устоев государственной бюрократии таятся две серьезные опасности для общества.
Первая опасность очевидна. Она вытекает из положения, которое занимают должностные лица. Своекорыстие, разбазаривание государственных средств и другие должностные и моральные нарушения, допускаемые ими, оказывают решающее деструктивное влияние не только на экономическую жизнь, но и на правовую среду и моральные устои общества в целом.
Вторая опасность выражается в том, что возможность морального перерождения госаппарата чревата деградацией его профессионального потенциала. Дело в том, что атрофия честности у государственного служащего ставит под сомнение не только все остальные моральные ценности в его деятельности, но и профессиональные качества, ибо изначальное и главное профессиональное предназначение государственного служащего (независимо от его должности и управленческих функций) состоит в конечном счете в «служении обществу, а не себе». При разрушении ключевых моральных качеств служащих в определенной мере теряется смысл их профессионального обучения этике, праву и т.д. В этом случае должностные и иные нарушения совершаются не столько по неведению или по ошибке, сколько в силу расхождения между провозглашаемыми и реально утвердившимися принципами.
Сопоставление субъективных позиций группы опрошенных, которые хотя бы на словах отметили важность честности и неподкупности для выполнения своих обязанностей, с позициями группы, в которой не ценят эти качества, показало следующее. Представителям второй группы значительно чаще, нежели представителям первой группы, свойственны карьерные устремления, не сопряженные с задачами государственной службы, тем более с правами и интересами граждан. Во второй группе опрошенных слабо или вовсе не выражены ориентации на служение обществу, защиту государственных интересов, удовлетворение потребностей граждан и реализацию других общественно значимых ценностей.
Таким образом, данные исследования подтверждают наличие известной проблемы, которая состоит в том, что работа в органах государственной власти для значительной части чиновничества ценна главным образом получением привилегий для удовлетворения личных интересов.
Кроме того, из данных исследования можно определить, какие именно должностные категории, профессиональные и возрастные группы служащих чаще тяготеют к типу чиновников, «служащих сами себе».
Статистически значимая связь между должностным статусом опрошенных и их принадлежностью к данному типу в исследовании не обнаружена. Как оказалось, такого рода чиновники практически в равных долях замещают не только нижние, но и главные должности, работают не только на нижних, но и на верхних этажах власти.
По полученным данным отчетливо проявилась следующая зависимость: чем моложе опрошенные и чем меньше стаж их работы в госорганах, тем чаще они склонны игнорировать обязательные для служащего нормы нравственности. В типе «служащих самим себе» чаще фигурируют молодые, а также работники со стажем функционирования в государственных органах до 5 лет. Так, например, в группе опрошенных, возраст которых не превышает 30 лет, только 7,8% указали на важность быть честными, принципиальными и неподкупными.
Эта тенденция заслуживает пристального внимания в связи с тем, что она образует кадровую дилемму. С одной стороны, по данным исследования, молодые работники подают больше надежд на достижение высокого профессионального уровня управленческого труда в государственных органах исполнительной власти. Они открыты современным информационным технологиям, склонны к быстрому овладению новыми правилами управленческого труда. Но у них же чаще наблюдается конфликт личностных интересов с общественными, не в пользу последних. Эти обстоятельства заслуживают внимательного учета при проведении необходимого в кадровой работе курса на омоложение госаппарата.
Хочется отметить, что как отечественный, так и зарубежный опыт борьбы с коррупцией, протекционизмом и иными злоупотреблениями чиновников убеждает, что массовость этих явлений связана скорее с разрешительной и лицензионной деятельностью органов госвласти, нежели с культурными традициями и уровнем экономического развития. В советские годы мораль взламывалась системой лимитного распределения средств и талонов снабжения населения. Нынешняя реальная практика разрешительной и лицензионной деятельности органов власти с ее оборотной стороной – «госрэкетом» – ставит под вопрос даже легитимность морального кодекса государственного служащего. Можно не сомневаться, что коррупция с точки зрения теории не оправдывается абсолютным большинством чиновников и основной массой граждан. Но вместе с тем общество почти единодушно в признании, что коррупция стала средством выживания для одних и непременным условием решения первоочередных жизненных проблем для других.
Существует точка зрения, что для укрепления этических основ государственной службы, для противодействия преступлениям и проступкам должностных лиц необходимо законодательно ввести в действие моральный кодекс государственного служащего. Возможно, что кодекс как юридическое средство предупреждения нарушений норм права и этики в среде государственных служащих будет содействовать укреплению честности и его поддержит большинство населения, недовольного несоблюдением этических норм во власти, хотя не решит проблему коррупции.
V. Этические нормы государственной службы в писаных и неписаных правилах.
Этические нормы в систему государственной службы невозможно внедрить директивным путем как новые правила делопроизводства, как компьютерную технику, как изменения в законодательство о госслужбе. Их невозможно ввести в употребление по плану и к определенному сроку.
Они закрепляются только на основе общих укоренившихся принципах и нормах морали. Они всегда складываются двумя слоями. Первый слой – это привычные, обычные правила, имеющие неписаный, само собой разумеющийся характер. Их доказательства никто не ищет, они очевидны для всех. Второй слой – это нормы, закрепленные документально ( в конституционных актах, в политических программах, в гражданском законодательстве, в общественных манифестах, в научных исследованиях и т.п.).
Вот этот второй слой этических регуляторов только формируется в современных российских условиях. одним из первых шагов на пути ускорения данного процесса мог бы стать этический кодекс госслужащего в документальном оформлении.
5.1. Этический кодекс государственного служащего.
В современной России в качестве такого решения предлагают разработать и ввести в действие этический кодекс государственного служащего, существующий во многих странах и даже в некоторых субъектах Российской Федерации. Какие доводы можно привести в пользу этого? Это то, что:
– Практически невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических документов;
– Многие действия по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, а регулируются неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой (в данном случае административной) морали, а также индивидуальными нормами нравственности;
Легче поступать правильно, когда ты знаешь, что это предполагает. А наиболее ясной формой описания правильного поведения многие считают их нормативное закрепление. В правовой и этико-правовой литературе можно даже встретить такие утверждения, что отсутствие писаных норм – сигнал неблагополучия.
О внимание, уделяемому этическому вопросу свидетельствует и принятие Организацией Объединенных наций международного кодекса поведения государственных должностных лиц.
Вместе с тем, принятие подобного кодекса мера первостепенная по своей важности, но далеко не единственная. Сами по себе кодексы, если они не подкреплены действенными механизмами, которые обеспечивают соблюдение содержащихся в них норм, господствующим общим духом, а также личным примером, прежде всего руководящих работников, проблемы не решают и во многом остаются лишь словами.[77] Ведь мы во многом учимся поступать правильно не из писаных абстрактных правил, а из поведения реальных людей, а применительно к государственной службе – из ролевых моделей поведения коллег и начальников. Иными словами, если нормы не укоренены в культуре, то никакие указы и своды правил не будут по-настоящему действенны.
В основу кодекса должен быть положен дух «общественного служения».[78] И сам этот дух уже сам по себе будет служить формой контроля над поведением государственных служащих. Например, принятие присяги о верности принципам этого кодекса перед поступлением на государственную службу будет предостерегать чиновника от неэтичных поступков если не все время его службы, то, во всяком случае, довольно длительное время. Известно, что такие символы имеют значительное влияние на поведение человека.
Необходимость этического кодекса для российской государственной службы была достаточно убедительно обоснована в целом ряде публикаций 90-х гг. Отмечалось, что профессиональная этика государственного служащего обладает существенной спецификой, как и любая корпоративная этика. Однако многие служащие имеют весьма смутное или искаженное представление об этих нормах или же относятся к ним с пренебрежением. Это можно оценить как проявление недостаточно высокой общей и профессиональной культуры. «Те служащие, которые всерьез стремятся руководствоваться нормами служебной морали, заботятся о своей репутации, вынуждены вырабатывать как бы собственную версию этического кодекса путем проб и ошибок. Поэтому представляется крайне важным разработать такой документ, который не нося юридически обязывающего характера, задавал бы, тем не менее систему нравственных ориентиров, давал бы рекомендации по нравственному поведению в тех или иных «щекотливых» ситуациях и, с другой стороны, ясно обозначал бы область нравственных «табу» для служащего.[79]