1.Значительная смена персонала по итогам выборных кампаний, когда меняются главы выборных органов государственного и муниципального управления и т.д. Явление наблюдается на всех уровнях и носит относительно массовый характер. Например, в период, предшествовавший первой инаугурации Билла Клинтона, на высшем уровне управления США было заменено около 1000 чиновников. У этого явления есть несколько оснований:
a) Необходимость привести с собой команду, которая разделяет политические цели, видение перспектив начальника, а на уровне ближайшего окружения – тех, на кого можно полагаться и кому можно доверится.
б) Необходимость руководителям подобрать сотрудников в соответствии с личным стилем работы, с определёнными навыками и нравственными качествами. Необходимость расплатиться местами в государственной службе за поддержку электоратом с многочисленными союзниками в ходе предвыборносй кампании[10].
2. Следующая причина текучести кадров: отток с государственнойслужбы людей, которых не удовлетворяет содержательная сторона труда, уровень вознаграждения, а возможно и плохой психологический климат в коллективе.
3. Отток с государственной службы людей, которые не смогли приспособиться к особенностям функционирования госслужбы, не смогли принять её этику, возможно, в результате внутриличностного конфликта между старой и новой системами ценностей.
V. В государственной службе в связи с развитием гражданского общества и процессами децентрализации управления всё время возрастает объём общения в самых разных формах: представительские функции, переговоры, встречи, публичные мероприятия и т.п. По мере развития гражданского общества доля общения в деятельности госслужащих не просто возрастает и требует от служащего наличия таких качеств, как коммуникабельность, умение слушать, принимать чужую точку зрения, обучаемость (возможность убедить человека в его неправоте), но общение становится всё более динамичным, разнообразным, интенсивным и т.д.
1. Как следствие госслужащие, как и все категории работающих, связанных с большим объёмом общения, оказываются подвержены болезням стрессов, особенно одной их разновидности: болезни «выгорания» (плата за сочувствие). Для госслужащих общение представляет ещё особую сложность в связи с тем, что на них население в целом и отдельные его слои возлагают особые надежды в решении своих проблем. Однако госслужащие могут удовлетворить эти надежды только в той степени, в какой им позволит это сделать система законов, указов, бюджеты и т.д. Это конфликт между реальностью и иллюзией. Это психическое заболевание - поражается эмоциональный мир людей, но в отдельных периодах заболевания поведение таких сотрудников выглядит как отступление от нравственных норм, проявление хамства, нетерпимости и т.д. Впервые о подобном заболевании заговорили в начале 70-х годов в США[11].
Таким образом, теоретически идеальные нормы и принципы профессиональной этики государственной службы в практическом воплощении могут существенно искажаться, причем в ряде случаев этим процессам способствуют столь сильнодействующие факторы, что даже правовое закрепления ряда нравственных требований оказывается недостаточно действенным. В таких случаях приходиться прибегать к жестким организационным мероприятиям.
К сожалению, подобные обстоятельства также снижают престиж государственных служащих и государственной службы в целом в глазах населения, и находит свое отражение в негативном общественном мнении о личностных качествах чиновников.
Ш. Эволюция этики государственной службы в обществе развитых демократий.
Современный мир полон изменений, и, естественно, они влияют на положение государственной службы и государственных служащих. В условиях этих изменений «традиционная» модель государственного управления испытывает сейчас в мире определенный «кризис легитимности», т.е. падение доверия граждан к ней, к чиновничеству, к ее принципиальной способности эффективно реагировать на «вызовы» сегодняшнего, и, тем более, завтрашнего дня. В связи с этим понизился и социальный престиж государственной службы, и, соответственно, общественный статус самих служащих.
В ответ на это происходит серьезное переосмысление концепции государственной службы.[12]
Уже в середине 70-х гг. ХХ века достаточно радикальные реформы были начаты в развитых странах – Великобритании, Австрии, Новой Зеландии. Через несколько лет – в США, затем также в различных странах континентальной Европы. Главным направлением реформ был поиск новой модели управления, которая могла стать противовесом традиционной бюрократии. В основу модели «нового публичного менеджмента» были положены принципы децентрализованной структуры, широкого использования рыночных механизмов в деятельности публичного сектора, больший учет интересов и запросов граждан при осуществлении деятельности административного аппарата.[13]
В центре новой модели оказался конкретный работник (чиновник, служащий и т.д.), т.е. тот, кто в традиционной модели обладал только исполнительной компетенцией и не имел права принимать сколько – нибудь важных решений.
Каковы же основные изменения, влияющие на пересмотр основ государственной службы и каковы основные направления происходящего в последние десятилетия на Западе частичного пересмотра основных принципов государственной службы?[14] Оформилось несколько тенденций. Наиболее важные и оказывающие существенное воздействие на характер деятельности органов государственной службы следующие: сращивание государственной службы и политики; сращивание государственной службы и бизнеса; изменение трактовок базовых нравственных категорий: профессионализм и справедливость, применительно к их действию в государственном и муниципальном аппарате; размывание базового принципа этики государственной службы – приоритет общественного блага перед личными целями в пользу осуществления государственными служащими личных целей; размывание некогда относительно единых норм и принципов морали чиновников различных уровней; привнесение в государственную службу и муниципальное управление элементов социальных конфликтов, которые развиваются на политической, идеологической почве внутри находящихся у власти партий и общественных движений, между отдельными группировками внутри них. Основами перечисленных изменений служат, прежде всего, цивилизационные изменения, такие как глобализация экономики и потеря малыми и средними городами развитых стран налогооблагаемой базы при переводе предприятий в страны с развивающейся экономикой и дешевой рабочей силой; процессы дефедерализации и децентрализации управления в системе государственной службы и муниципального управления и формирование большей автономности деятельности органов управления на местах; продолжающееся в условиях перехода в постиндустриальную цивилизацию расслоение общества на все меньшие по численности и существенно различающиеся по интересам слои и группы населения и т.д.».[15]
Западные специалисты и практики с конца 60-х гг. все чаще ставили под сомнение эффективность бюрократической системы управления. Формальная деполитизация оказывалась во многих случаях мнимой и приводила к теневому влиянию бюрократии на политику. Действующая модель государственной службы все более расходилась с информационными, технологическими и социальными вызовами времени. Называлось три основных недостатка в деятельности государственной службы:
– Отсутствие системы надежных контактов с гражданами и их организациями, недоверие граждан к государственной службе и институтам государства;
– Организационная, коллективная безответственность;
– Бюрократический централизм, ритуальное следование букве инструкций[16].
В последние десятилетия на Западе, особенно в США и Великобритании предпринимаются определенные действия с целью преодоления названных недостатков в работе государственной службы. Все происходящие изменения сводятся к следующим:
Произошло повышение подконтрольности государственной службы политическому руководству страны, т.е. ее политизация и понижение уровня самостоятельности;
– Уменьшилась роль вертикальной административной иерархии, появились функциональные органы, «плоские структуры» и т.д;[17]
– Осуществлена маркетизация некоторых традиционно государственных функций и служб;
– Отмечается резкое повышение открытости государственной службы, в частности возможности доступа граждан и их организаций к материалам, ранее считавшимися закрытыми, создание «прозрачной бюрократии»;
– Наблюдается стремление внедрить в практику концепцию «отзывчивой бюрократии», что принципиально меняет характер отношений между аппаратом и гражданами, превращая последних из пассивных налогоплательщиков и просителей в активных «клиентов» – потребителей услуг государственной службы.[18]
Разумеется, существует и противодействие этим новациям, в некоторых случаях весьма эффективное, со стороны классической административной идеологии и практики деятельности бюрократии. Однако общий вектор направлен в сторону реформирования.
Рассмотрим более подробно некоторые из обозначенных тенденций.
1.Необходимость решения глобальных проблем современности привела к созданию международных организаций разной степени общности, где вынуждены сотрудничать представители разных этических культур, в том числе и государственные служащие. Так, глобализация экономики приводит к тому, что государственные служащие многих стран вынужденно вступают в прямые контакты с бизнес-элитой, что порождает в конечном счете их тесное взаимодействие.