Сращивание этики бизнеса с этикой госслужбы берет начало в 70-е годы, когда в госаппарат разных стран, прежде всего США и Англии влились значительные группы бизнесменов и деловых людей, а также в связи с переходом госслужбы и муниципального управления к работе над проектами (командами), воспроизведения элементов матричной организационной структуры и постепенного расширения прав местного самоуправления. Последнее к включению в сферу деятельности органов госуправления и муниципалитетов реализацию чисто коммерческих проектов для пополнения территориальных бюджетов. В результате, в структуру нравственных норм и принципов морали государственной службы все глубже, размывая ее, стал проникать принцип «делового макиавеллизма» - прибыль любой ценой.[19] К тому же, частичное самооправдание чиновники всех уровней видели в утешительном тезисе о направлении значительной доли полученных таким образом средств на нужды местного населения, не забывая при этом и себя, вводя из коммерческих доходов дополнительные выплаты своим сотрудникам. Это явление имело и побочное следствие – углубление дифференциации доходов в различных властных вертикалях и рост конфликтогенных факторов внутри органов управления, подрывающих их целостность, нарушающих моральный климат внутри них и существенно влияющих на качество кадрового потенциала, что провоцировало дополнительный отток сотрудников, неудовлетворенных структурой и величиной оплаты труда (о чем уже говорилось подробно ранее).
Здесь необходимо отметить одну из проблем, возникающих в связи с этим взаимодействием – широко распространенную во всем мире практику миграции профессионалов между государственной службой и бизнесом. Этот синдром «вращающейся двери»[20] превращает служащих в эффективных лоббистов интересов тех компаний, где они работали до перехода в государственный аппарат, или, наоборот, куда недавно перешли с государственной службы. Это создает неоправданные преимущества тем компаниям, которым удалось обзавестись такого рода персональными связями с государственным аппаратом, а порой ведет и к должностным преступлениям. Есть несколько вариантов ситуаций, когда подобные перемещения вызывают особые опасения. Первый – когда менеджеры из бизнеса поступают на какое-то время на государственную службу, а потом возвращаются обратно, обогащенные знанием конфиденциальной информации. Второй – «эффект шлепанцев», подразумевающий переход высокопоставленного сотрудника аппарата после отставки на пост консультанта в фирму, работающую в той же сфере, которую он недавно курировал, в связанный с его работой (банк и т.п.). Особую тревогу это породило в связи с денационализацией ряда предприятий и целых отраслей. Возможны и иные варианты потенциально опасных связей государственного аппарата и бизнеса. Для борьбы с такой практикой многие страны (Великобритания, ФРГ и др.), разрабатывают определенные нормативные ограничения на переход с государственной службы в частный сектор.[21]
2.Процессы дефедерализации приводят к включению все большего числа государственных служащих в хозяйственную деятельность, бизнес и политику.[22]
3.По мере развития постиндустриального общества (с присущими ему новыми технологиями, новыми производственными структурами, ростом нематериального производства, ростом интернационализма при одновременном расширении внутригосударственной децентрализации с полицентрическими структурами волеизъявления, и т.д.), по мере реализации дифференцированного по горизонтали и вертикали общества возрастают требования к управленческой деятельности, к профессиональным и политическим качествам управленцев.
В последние годы пришло понимание (и это отмечают многие исследователи)[23] того, что традиционное противопоставление политиков и администраторов является нормативистским, устаревшим и «наивным». Карьерные бюрократы на сколько-нибудь важных должностях практически не могут быть деполитизированы и неизбежно влияют на принятие и, тем более, на проведение в жизнь политических решений. С одной стороны, управленцы-профессионалы сами выбирают путь все большего участия в политике. С другой, - это происходит независимо от чьего-то сознательного выбора, а скорее в силу ожиданий выборных органов власти, руководителей предприятий и простых граждан. Исследования показывают, что граждане через различные организации все больше вовлекаются в такие процессы управления, которые прежде рассматривались как исключительная вотчина управленцев-профессионалов. В частности, вовлечение это характеризуется как движение «от петиций к переговорам», от стремления защищать свои интересы с помощью политических лидеров к более тесному сотрудничеству с управленцами-профессионалами.
Надо отметить, что при подготовке, принятии и исполнении какого-нибудь государственного решения (в т.ч. и политического) административные специалисты знают организационные проблемы изнутри, и в этом их огромное преимущество перед политиками, которые, как правило, имеют достаточно поверхностное представление о «технических» возможностях претворения в жизнь тех или иных решений.
Среди форм влияния государственной службы на законодательную и исполнительную политику следует выделить служебное консультирование, административное нормирование и необходимую служебную самостоятельность. Первая форма предполагает обращение политиков к профессионалам-аппаратчикам по широкому кругу вопросов. Собственные политические предпочтения государственных служащих неизбежно влияют на даваемые ими советы, а, значит, становятся политикой. Суть второй формы в том, что, поскольку большая часть федеральных нормативных актов не может предусмотреть всех конкретных ситуаций, административные структуры вырабатывают свои ведомственные нормы, которые в деталях расписывают общие ориентиры. Что касается третьей формы, то она находит выражение в их функциональной свободе при осуществлении собственных ведомственных норм, федеральных норм, решений судов.[24]
4.Тенденция политизации государственной службы неоспорима. Она вызвана не какими-либо субъективными или идеологическими причинами, а вполне объективными обстоятельствами. Элитный политический слой, в свою очередь, определяет структуру, функции, основные направления и приоритеты государственной службы; устанавливает принципы и технологии формирования ее «личного состава»; контролирует государственный аппарат, определяет дисциплинарную практику.[25] Соответственно, одновременно усиливается тенденция проникновения политических ценностей в административный процесс. Этому проникновению способствуют развитие СМИ, которое привело к повсеместному тиражированию образцов поведения политической элиты. Понятно, что нормы поведения тех, кто часто появляется на экране, оказывают сильное влияние.
В настоящее время есть два основных подхода к разрешению этой проблемы. Первый осуществлен там, где вовлечение администраторов в политику признается неизбежным, и ищутся формы регулирования такого вовлечения. Например, в Германии, где существуют «политические чиновники» (министры и их заместители, чиновники высшего ранга дипломатической службы и др. высшие чиновники). Самым обычным делом в связи с изменением партии у руля государственной власти становится потеря ими работы. Также политические и руководящие административные должности жестко не разделены во Франции, Норвегии, Японии. Второй подход реализуется там, где в умах господствует один из главных постулатов модели бюрократии М. Вебера: бюрократия должна одинаково эффективно служить любому политическому хозяину; но не вмешиваться при этом в политику. Этот подход реализуется в Великобритании, Австралии, Голландии, Дании, Новой Зеландии, Швеции, где политические должности и должности государственной службы конституционно строго разделены. Такая система утверждена и в России, но на практике она слабо реализуется.[26]
5.В последнее время наибольшую популярность получили идеи «постбюрократической организации», т.е. отказа от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, рыночного обмена в сфере управления, переход от «логики учреждения» к «логике обслуживания», к развитию «нового государственного менеджмента».
Основными позициями концепции «нового государственного менеджмента» являются: уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских структур» и т.п.; децентрализация, удешевление, сокращение администрации; ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»; максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан, «менеджеризация» и даже «маркетизация» значительной части государственной службы.[27]
Почти во всем мире ведутся поиски в области развития «государственного предпринимательства». Например, в Великобритании и Новой Зеландии в порядке эксперимента с руководителями среднего звена заключались контракты на конкретный срок, предусматривающие достижение возглавляемой ими службой определенных результатов. Продление контракта поставлено в зависимость от этого.[28] На первых порах это дало положительные результаты: возросла эффективность, снизилась цена управленческих услуг, уменьшилась численность бюрократии.[29] Позднее выявились и негативные стороны этих мероприятий: размывание специфики государственной службы как института общественного служения, дискредитация ее работников, как людей, занятых удовлетворением общественных потребностей, а не просто являющихся особой категорией коммерческих агентов.[30]