Существующее законодательство в соответствии с Конвекцией о правах ребенка предусматривает различные формы устройства детей, оказавшихся без попечения родителей: усыновление / удочерение, установление опеки или попечительства, передача на воспитание в приемную семью, передача на воспитание в специальные учреждения для данной категории детей и др. Законодательство предусматривает создание особых структур, функцией которых является защита прав детей, оставшихся без попечения родителей. Это органы опеки и попечительства, а также воспитательные, лечебные и другие учреждения для детей, оставшихся без попечения родителей. Органы опеки и попечительства призваны выявлять детей, нуждающихся в защите их прав, ведут учет, избирают формы их устройства, осуществляют последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования.
Правовую основу социальной защиты детства в нашей стране составляет ряд документов, важнейшим из которых является Конвенция ООН о правах ребенка, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 20.09.1989 и вступившая в силу 2.10.1990. Конвенция является сегодня основным правозащитным документом на международном уровне. В 1990 году ее ратифицировали 20 государств, к 2002 году – 191 государство. Россия ратифицировала Конвенцию 2.10.1990 г. Первоочередными среди важнейших прав детей в ней названы: право ребенка на семью и нормальные условия для полноценного умственного, физического и духовного развития. Конвенция – это не столько перечень прав ребенка, сколько всеобъемлющий список обязательств, которые государства, принявшие Конвенцию, готовы признать в отношении прав ребенка. После ратификации Конвенции ООН о правах ребенка, российское законодательство стало приводить свои законодательные и подзаконные акты в соответствие с требованиями Конвенции. В январе 1992 г. были подписаны «Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей» и «План действий по ее осуществлению». Но необходимы были особые усилия по охране и заботе, предусмотренные Конвенцией о правах ребенка, включая надлежащую правовую защиту детей.
Практическим шагом по реализации целей и задач Конвенции стал Указ Президента РФ от 1.07.1992 «О первоочередных мерах по реализации Всемирной Декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 1990-е годы». Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей были утверждены Указом Президента РФ 14.10.1995. Целью государственной социальной политики по улучшению положения детей на период до 2000 г. являлось преодоление нарастания негативных тенденций и стабилизация положения детей, создание реальных предпосылок для положительной динамики процессов жизнеобеспечения детей. В том же году был принят новый Кодекс о семье, который стал основой для разработки и создания нового подхода к системе социальной защиты семьи и детства. В 1997 г. в России открылось представительство Детского фонда ООН. По его предложению в России появились уполномоченные по правам ребенка. В Ростовской области уполномоченный по правам ребенка работает лишь с 2007 г.
Первым российским законом, направленным на закрепление и защиту прав ребенка, и устанавливающим гарантии их обеспечения, стал Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ» № 124-ФЗ, принятый Государственной Думой в 1998 г. Он устанавливает основные гарантии прав и законных интересов ребенка в целях создания правовых, социально-экономических условий для их реализации.
Основной документ в сфере профилактики социального сиротства – принятый в 1996 г. Семейный кодекс РФ, который гласит, что «Ребенок имеет право на защиту от злоупотреблений со стороны родителей (лиц, их заменяющих). При нарушении прав и законных интересов ребенка… ненадлежащем выполнении родителями (одним из них) обязанностей по воспитанию, образованию… при злоупотреблении родительскими правами ребенок вправе самостоятельно обращаться… в орган опеки и попечительства, а по достижении возраста четырнадцати лет – в суд. Должностные лица организаций и иные граждане, которым станет известно об угрозе жизни и здоровью ребенка, о нарушении его прав и законных интересов, обязаны сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка. При получении таких сведений орган опеки и попечительства обязан принять необходимые меры по защите прав и законных интересов ребенка» (пп. 2, 3 ст. 56 СК РФ) [49].
В Семейном кодексе подробно описан только один способ действия властей в случае, когда нахождение в семье угрожает жизни и здоровью ребенка, – его изъятие (СК определяет это действие как «отобрание»). Почти всегда это сопровождается «ограничением родительских прав» (ст. 73 СК РФ) либо «лишением родительских прав» (ст. 69 СК РФ). Главным исполнителем большинства этих функций является орган опеки и попечительства[50]. На практике, однако, он зачастую представлен одним специалистом по защите прав детей на 5 тыс. детского населения, и то не везде.
Семейный кодекс закрепил за родителями право совместного воспитания детей в семье согласно их представлениям о наилучшем воспитании. Акцент государственной поддержки смещен в сторону сохранения семьи (как на институциальном уровне, так и на уровне конкретной семейной группы) и содействия семье при выполнении задач воспитания детей. Значительно усложнилась процедура лишения родительских прав. Изъятие ребенка из семьи становится возможно только по решению суда, а разлучение братьев и сестер в случае лишения родительских прав и определения места жительства детей не допускается. Безусловно, на практике остается множество проблем и препятствий реализации этого принципа. Семейным кодексом закрепляется выявление детей, оставшихся без попечения родителей, за дошкольными образовательными, общеобразовательными, лечебными учреждениями (статья 122). Это своего рода первичная профилактика социального сиротства. Органы опеки и попечительства обязаны устроить детей под опеку (статья 123). Для этого мобилизуется ресурс социальных сетей семьи. Это своеобразная профилактика социального сиротства, поскольку за ребёнком в данном случае в идеале должна осуществляться забота и должный уход со стороны родственников.
Меры социальной поддержки граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, регулирует Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»[51], который стал правовой базой создания центров социального обслуживания, центров помощи семье и детям, которые, согласно статье 13, должны предоставлять консультации «социально-бытового и социально-медицинского» характера, психолого-педагогическую помощь, социально-правовую помощь.
Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" определяет общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте до 23 лет.
Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»[52] предусматривает поддержку «семьи в целях обеспечения воспитания, отдыха и оздоровления детей, защиты их прав, подготовки их к полноценной жизни в обществе» (статья 4). В случае неисполнения своих обязанностей родители лишаются права на воспитание ребёнка (статья 69 Семейного кодекса РФ от 29 декабря 1995 г. №223-ФЗ[53]). Этот закон определяет ряд ключевых понятий: это дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, социальная адаптация ребенка, социальная реабилитация ребенка, социальные службы для детей. Статья 4. данного ФЗ определяет цели и принципы государственной политики в интересах детей: осуществление прав детей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, недопущение их дискриминации, упрочение основных гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановление их прав в случаях нарушений; формирование правовых основ гарантий прав ребенка; содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них патриотизма и гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества и в соответствии с не противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству традициями народов Российской Федерации, достижениями российской и мировой культуры. Государственная политика в интересах детей является приоритетной и основана на следующих принципах: законодательное обеспечение прав ребенка; поддержка семьи в целях обеспечения воспитания, отдыха и оздоровления детей, защиты их прав, подготовки их к полноценной жизни в обществе; ответственность должностных лиц, граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда; поддержка общественных объединений и иных организаций, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов ребенка.
На сегодняшний день на федеральном уровне базовым законом в области профилактики социального сиротства является Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[54]. Основные понятия данного законодательного акта можно условно разделить на две группы: ориентированные на несовершеннолетних и ориентированные на семью. В первую группу входят те несовершеннолетние, которые уже подверглись эффекту семейного неблагополучия («безнадзорный», «беспризорный», «несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении»). Что касается другой группы, то здесь акцентируется внимание на профилактике безнадзорности непосредственно в самой семье («семья, находящаяся в социально опасном положении», «индивидуальная профилактическая работа», «профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»). Статья 4, статья 9 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» определяют делегирование полномочий по профилактике безнадзорности и правонарушений таким ведомствам, как: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; органы управления социальной защитой населения; органы управления образованием; органы опеки и попечительства; органы по делам молодежи; органы управления здравоохранением; органы службы занятости; органы внутренних дел.