Итак, совершенствование действующего советского уголовно-процессуального законодательства, улучшение деятельности судебных органов, повышение активности трудовых коллективов и общественности в процессе разбирательства уголовных дел являются необходимыми предпосылками повышения эффективности профилактики преступлений мерами процессуального характера.
_________________________________
1 См.: Бюллетень Верховного Суда СССР, 1986, № 3, с. 18.
ГЛАВА III. ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ПРАВОНАРУШЕНИЙ
§ I. Предупреждение правонарушений в сфере деятельности субъектов государственного управления
КПСС придает большое значение дальнейшему укреплению правовой основы государственной и общественной жизни, неуклонному соблюдению социалистической законности и правопорядка1.
В решении этой программной задачи советское административное законодательство занимает особое место. Социальная роль административного права в сфере профилактики правонарушений определяется самим предметом административно-правового регулирования. В юридической литературе административное право определяется как отрасль социалистического общенародного права, представляющая собой совокупность юридических норм, предназначенных для регулирования общественных отношений управленческого характера, то есть возникающих, изменяющихся или прекращающихся в связи с осуществлением исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления, а также в связи с осуществлением другими государственными органами внутриорганизационной управленческой деятельности и негосударственными организациями - внешневластных управленческих функций 2.
Для удобства анализа роли административного права в профилактике правонарушений можно выделить ряд наиболее важных моментов в административно—правовом регулировании управленческих отношений. Во-первых, административное право, опираясь на нормы государственного права, устанавливает систему органов государственного управления, их правовое положение, порядок организации и внутриорганизационной деятельности. Во-вторых, административное право регулирует процесс управления, то есть формы и методы внешнего управленческого воздействия на управляемые объекты. В-третьих, административное право устанавливает правовое положение объектов управления, границы и гарантии их самостоятельного поведения, ответственность за
_________________________________________________
1 См.: Материалы ХХУII съезда Коммунистической партии Советского Союза, с. 160.
2 См.: Советское административное право. М., 1985, с. 42.
нарушение правил поведения, предписанных как нормами административного, так и других отраслей права. Такое деление несмотря на некоторое его упрощение, позволяет рассматривать проблему профилактики административных правонарушений с различных точек зрения.
Часто профилактику правонарушений определяют как совокупность мероприятии, осуществляемых государственными органами, общественными организациями и трудовыми коллективами по предупреждению правонарушений. Так, например, ярко выраженный профилактический характер имеют административно-предупредительные меры, применяемые органами управления (должностными лицами) в целях предупреждения возможных правонарушений (проверка документов, введение карантина, освидетельствование состояния здоровья определенной категории работников, досмотр вещей и багажа, а также личный досмотр при полетах на судах гражданской авиации и т.д.). Подобный подход к пониманию профилактики правонарушений вполне допустим, но при одном условии. Следует исходить из положения, что деятельность органов государственного управления и других субъектов по профилактике правонарушений сама основывается на безукоризненном знании и применении ими правовых норм. В идеальном варианте органы государственного управления, иные субъекты управления должны сами действовать на основе строжайшего соблюдения социалистической законности и осуществлять мероприятия по предупреждению правонарушении в деятельности объектов управления.
Из приведенной выше схемы видно, что понимание профилактики правонарушений как совокупности мероприятий по предупреждению правонарушений в деятельности объектов управления (предприятий, учреждений, организаций, граждан и др.) необходимо дополнить совокупностью мероприятий по предупреждению правонарушений со стороны субъектов управления (органов государственного управления, должностных лиц, общественных организаций и трудовых коллективов, при осуществлении последними управленческих функций). Очевидным является то, что нарушения, допускаемые субъектами управления, сводят фактически на нет эффективность мероприятий предупреждения правонарушений со стороны граждан и других объектов управления.
Практика свидетельствует о том, что несоблюдение административно-предупредительных мер нередко имеет своим последствием совершение правонарушений. Дежурная международного сектора службы организации пассажирских перевозок Тбилисского аэропорта нарушила должностную инструкцию и пропустила на посадку без досмотра багажа
и спецконтроля группу своих знакомых. Воспользовавшись отсутствием досмотра и спецконтроля, преступники пронесли на борт самолета огнестрельное оружие и предприняли попытку угнать самолет. Нарушение должностной инструкции работником аэропорта обернулось тяжелейшим преступлением и трагедией с человеческими жертвами 1.
Конечно не во всех случаях правонарушения в деятельности должностных лиц ведут к столь трагическим последствиям, но, несомненно, следующее - правонарушения в деятельности субъектов управления, по общему правилу, всегда более вредоносны и более общественно опасны, чем аналогичные правонарушения в деятельности объектов управления. Исходя из исключительной важности осуществление принципа социалистической законности в деятельности органов управления и должностных лиц, необходимо ответить на вопрос - какие меры предупреждения возможных правонарушений в их деятельности устанавливает административное право.
Административное право устанавливает систему органов управления и закрепляет правовое положение конкретных органов государственного управления, их внутренних подразделений, должностных лиц и иных работников управления. Четкое распределение задач и функций управления, а внутри органов управления - между их структурными подразделениями и, в конечном счете, между работниками управления, позволяет точно установить права и обязанности органов управления, их структурных подразделений и работников управления. В противном случае возникает либо обезличка в ответственности за конкретный участок работы, либо работник несет ответственность за действия других работников управления. И то, и другое являются объективной основой для снижения качества управления и предупреждения возможных правонарушений.
Многие нормы административного права регулируют внутриорганизационную управленческую деятельность. Как показывают специальные исследования, в большинстве должностных инструкций закрепляются не только цели, задачи, функции и полномочия работников управления, но и технология управленческой деятельности.
Последняя рассматривает работника управления в качестве участника единого управленческого процесса внутри органа управления 2.
Таким образом, административное право, устанавливая правовое
___________________________________________________________________
1 Именем республики (Грузинформ). - Советская Абхазия, 1984, 29 августа.
2 См.: Сергиенко Л. А. Правовая регламентация управленческого труда. М., 1984, с. 81-103.
положение субъектов управления, регулируя их организацию и деятельность, определял меру правомерного и неправомерного поведения, является исходным пунктом для разработки мероприятий по предупреждении правонарушений. Проиллюстрируем эту мысль конкретным примером. Известно, что для процесса управления органы государственного управления должны получать необходимую информацию о состоянии дел на подведомственных предприятиях, учреждениях и организациях. Если проанализировать правовое положение органов управления, их структурных подразделений и должностные инструкции работников управления на предмет полномочий получать информацию с подведомственных объектов управления можно отметить, что право получать информацию сформулировано как незакрытый и неограниченный перечень. Чаще всего встречаются такие формулировки: "получает такую-то информацию", "имеет право требовать в установленном порядке представления информации, необходимой для выполнения возложенных на структурное подразделение (должностное яйцо) функций" и т.п. На практике это приводило к тому, что органы управления запрашивали неоправданно большое количество справок, отчетов, сведений и другой информации, которая впоследствии совершенно не использовалась. Поэтому ЦК КПСС принял специальное постановление о серьезных недостатках в постановке статистической отчетности и потребовал от органов управления принять решительные меры к дальнейшему сокращению отчетности и улучшению всего дела государственной статистики. В соответствии с этим постановлением были внесены коррективы в оформление полномочий органов управления и должностных лиц на получение информации от объектов управления. Нормы административного права прямо запрещают получать и требовать от объектов управления информацию, не предусмотренную государственной отчетностью, то есть получение иной отчетности стало правонарушением. Однако, как свидетельствует периодическая печать, практика получения незаконной отчетности еще не изжита, а, следовательно, необходимо выработать систему мероприятий по профилактике подобного рода правонарушений. Так, начальник Главтракторосельхоззапчасти одним из своих приказов установил дополнительно к статистической форме по качеству еще 19 таблиц, в результате чего эти сведения по числу показателей превышали государственную отчетность в 20 раз и содержали более 90 тысяч показателей. А в целом по министерству тракторного и сельскохозяйственного машиностроения СССР составлением дополнительной информации ежедневно были