заняты 1200 человек с годовым фондом зарплаты около двух миллионов рублей1. Такова "цена" этого вида правонарушений только в одном министерстве.
Наличие научно обоснованного правового оформления управленческого труда безусловно является надежным профилактически средством правомерной деятельности субъектов управления. Однако, кроме этой, так сказать, объективной стороны, необходимо учитывать и субъективную сторону процесса управления. Административное право занимает ведущую роль в сфере регулирования подбора, расстановки и воспитания кадров управления. Оно регулирует вопросы поступления на государственную службу, порядок ее прохождения, вопросы аттестации, поощрения и ответственности кадров управления.
Профилактическая роль административного права проявляется уже на первом этапе формирования аппарата управления. Административное право устанавливает для работников управления ряд специальных требований политического, профессионального и личного характера. Среди этих требований важное место занимают требования к правовым знаниям работников управления. Работники управления для занятия определенной должности обязаны знать свое должностные инструкции, правовое положение структурного подразделения и органа управления, в котором он работает, полномочия вышестоящего органа управления, права и обязанности своих объектов управления. Конституция СССР (ст.4) закрепила обязанность государственных и общественных организаций, должностных лиц соблюдать Конституцию СССР и советские законы. Из этого вытекает, что работники управления должны кроме специальных правовых знаний обладать и общей правовой культурой. К сожалению, нормативно не оформлен перечень должностей, которые должны занимать работники управления, имеющие специальное (высшее или среднее) юридическое образование. Подобное требование уже закреплено в отношении работников прокуратуры, суда и ряда других правоохранительных органов. Представляется, что принятие подобного перечня должностей для работников управления в значительной мере улучшило бы работу аппарата управления, что, естественно, отразилось бы положительно на практике предупреждения правонарушений.
Профилактическая роль административного права состоит также
_______________________________________________
1 См.: Правда, 1986, 25 сентября.
в том, что работники управления подвергаются периодической аттестации, то есть специальной проверке на предает профессиональных знаний, в том числе и правовых. На XXУII съезде КПСС был поставлен вопрос о необходимости выработать такой порядок, который позволял бы советским, да и всем общественным органам проводить после каждых выборов аттестацию ответственных работников своего аппарата, внося в него назревшие кадровые изменения 1.
Ответственность государственных служащих, в том числе работников управления может быть: дисциплинарной, административной, материальной и уголовной. Два последних вида ответственности регулируются соответственно нормами гражданского и уголовного права, а дисциплинарная и административная ответственность - в основном кормами административного права. Профилактическая роль дисциплинарной и административной ответственности, во-первых, состоит в том, что применение мер ответственности побуждает виновного воздерживаться от последующих правонарушений. Во-вторых, применение мер к правонарушителю оказывает общепрофилактическое воздействие на других работников управления. При этом следует отметить, что работники управления (должностные лица) несут повышенную ответственность в сравнении с другими государственными служащими или гражданами о
Особого рода ответственность органов государственного управления и должностных лиц возникает в случае нарушений требований государственной дисциплины и социалистической законности перед органами народного контроля. Достаточно сослаться на право органов народного контроля производить денежные начеты на должностных лиц, допустивших материальный ущерб государству или общественным организациям. Полномочия и деятельность органов народного контроля с своем большинстве носят ярко выраженный профилактический характер. Следует отметить, что профилактическая роль мер ответственности, применяемых органами народного контроля, еще нуждается в своем специальном исследовании.
Важным профилактическим средством предупреждения правонарушений
______________________________________________________
1 См.: Материалы XXУII съезда Коммунистической партии Советского Союза, с. 57.
2 Подробнее см.: Цветков В. В., Щербак А. И. Дисциплина и ответственность в аппарате государственного управления. Киев, 1985, с. 135-221.
в деятельности органов государственного управления и должностных лиц является широкая система контроля в советском государственном управлении. Административное право закрепляет полномочия субъектов контроля, метода и формы его проведения. ХХУII съезд КПСС отметил, что одной из основных причин таких явлений, как ведомственность, местничество, безответственность, бюрократизм, казенно-равнодушное отношение к людям, является ослабление контроля за работой аппарата со стороны трудящихся, самих Советов, общественных организаций 1.
Система регулярных отчетов всех органов управления перед трудовыми коллективами и собраниями населения, деятельность комитетов, групп и постов народного контроля, общественных инспекций профсоюзов, средств массовой информации - все это надежные каналы профилактики правонарушений в деятельности аппарата управления 2.
Тесно связана с контролем система учета общественного мнения в деятельности органов государственного управления. Профилактическая роль административного права в регулировании методов и форм управления, как раз и проявляется в том, что органам государственного управления (должностным лицам) при подготовке актов управления, при выборе методов и форм управленческого воздействия, предписывается в той или иной форме, учитывать мнение общественных организаций, трудовых коллективов, собраний граждан по месту жительства. Наибольший профилактический эффект достигается тогда, когда общественные организации и трудовые коллективы участвуют в решении вопросов управления. ХХУII съезд КПСС наметил расширить круг вопросов, которые государственные органы могут решать только при участии или с предварительного согласия соответствующих профсоюзных, комсомольских, женских организаций, предоставить этим организациям право в ряде случаев приостанавливать осуществление управленческих решений 3.
_____________________________________________
1 Материалы ХХУII съезда Коммунистической партии Советского Союза, с. 57.
2 Там же.
3 Там же, с. 59.
§ 2. Незаконные дохода и их профилактика
Решение поставленных ХХУII съездом КПСС первоочередных задач социального и экономического развития страны, взятый партией курс на ускорение требует совершенствования отношений социалистической собственности как основы экономической системы общественного и государственного строя.
Сложившиеся в результате победа Великой Октябрьской социалистической революции отношения социалистической собственности предполагают и основной принцип распределения производимых обществом продуктов - каждому по труду. Для того, чтобы не нарушался данный принцип распределения общественного продукта, государство должно постоянно совершенствовать отношения собственности и правовые средства, гарантирующие их соблюдение.
В постановлении ЦК КПСС "О дальнейшем укреплении социалистической законности и правопорядка, усилении охраны прав и законных интересов граждан" еще раз подчеркнута необходимость строгого соблюдения социальной справедливости, указано, что выполнение этого требования неотделимо от курса партии на ускорение социально-экономического развития страны, демократизации всех сторон общественной жизни, повышения творческой активности масс. Отмечая последовательное осуществление мер законодательного, организационного и воспитательного характера, направленных на упрочение правовой основы государственной и общественной жизни, социалистической дисциплины, искоренение приписок и очковтирательства, усиление борьбы с извлечением нетрудовых доходов, Центральный Комитет КПСС в то же время считает, что эта работа не является еще достаточно эффективной и не в полной мере отвечает требованиям времени, современного этапа социалистического строительства. ЦК КПСС обратил внимание и на ослабление борьбы с посягательствами на государственную и общественную собственность, с другими корыстными преступлениями.
Во исполнение решений партии Президиум Верховного Совета СССР принял Указ "Об усилении борьбы с извлечением нетрудовых доходов" 1. Этот Указ усиливает ответственность за извлечение нетрудовых доходов, однако не дает определения самого понятия нетрудовых доходов, Как справедливо подчеркивал заместитель Генерального прокурора
1 См.: Известия, 1986, 28 мая.
СССР, "...надо точно представлять себе то явление, с которым надлежит вести борьбу, необходимо строго научное, экономическое и правовое определение понятия нетрудовых доходов" 1.
Действительно, понятие "нетрудового дохода" - сложное, многоплановое явление, требующее уточнения и дальнейшей разработки. В настоящее время понятие "нетрудовые доходы" трактуется как "доходы, полученные от любых противоправных действий", "доходы, полученные без приложения своего собственного труда либо существенно превышающие личные трудовые затраты", "доход, существенно превышающий средний уровень заработной платы рабочих и служащих", "все доходы, полученные вне сектора производства".