Необходимо сделать одно очень важное замечание: как на уровне федерального законодательства, так и на уровне правил каждого отдельно взятого агентства, лицо, проводящее административные процедуры, является “hearing officer”, то есть это лицо, которое проводит слушания и руководит всем процессом проведения административных процедур. Как было отмечено выше, не все административные процедуры должны обязательно проводится административным судьей; они могут проводится иным лицом (органом), если такой порядок специально установлен статутом. Более того, жесткие требования предъявляются Административным актом только к процедурам, которые в соответствии со статутом должны проводиться с протоколом, предварительным уведомлением и возможностью для слушаний, так называемые формальные процедуры.
Для того чтобы ввести единообразный язык и единое понимание, во всех многочисленных случаях, когда в статуте или правиле речь идет о “лице, проводящем административные процедуры” (формальные или неформальные), используется термин “hearing officer” - “лицо, проводящее слушания”[16].
В подавляющей части административных процедур административный судья выносит предварительное или рекомендательное решение в устной или письменной форме[17]. Решение административного судьи является предметом надзора со стороны агентства (эта функция часто делегируется должностному лицу агентства или надзорной палате)[18], а решения агентств, в свою очередь, подконтрольны судебному надзору[19]. Решение административного судьи становится окончательным решением агентства, если глава агентства или иное назначенное слушать апелляции лицо не назначает пересмотр этого решения[20].
Административный судья является лицом, персонально ответственным за ведение аккуратного и полного протокола и вынесение честного и справедливого решения в формальных административных процедурах. Стороны в процессе, включая сотрудников агентства, призваны в первую очередь защищать свою точку зрения, что сказывается на тех доказательствах, которые они стремятся представлять. Надзорные агентства и суды, несмотря на свою независимость, имеют слишком большую загрузку и много иных обязательств. Они просто не имеют времени и возможностей, чтобы расследовать все аспекты формальной процедуры. Эта функция стала ответственностью административного судьи.
В деле Scenic Hudson Preservation Conference v. Federal Power Commission Апелляционный суд 2-го округа установил:
Комиссия является представителем публичного интереса. Эта роль не позволяет ей действовать как рефери, подсчитывающий мячи и удары противников, находящимся перед ним; права общества должно получить активную и признанную защиту в руках комиссии.
Комиссия должна видеть, что протокол является полным. Комиссия несет определенное обязательство исследовать и оценивать все относящиеся факты[21].
Хотя суд обращался к административному агентству, а не прямо к административным судьям, конечный результат именно таков. Так как агентство само не председательствует на слушаниях, административный судья, как председательствующий служащий от имени агентства, несет всю ответственность за ведение аккуратного и полного протокола[22].
Это может потребовать дополнительных мер на самых различных стадиях процесса. Административный судья должен обратить внимание сторон на разрывы и неточности в протоколе и настоять, чтобы они были заполнены. Административному судье также может быть необходимо вызвать на допрос или перекрестный допрос свидетелей сторон[23] и может даже вызвать свидетелей или поднять вопрос sua sponte относительно существенных вопросов, не затронутых сторонами[24].
Как это уже было отмечено выше, административные процедуры могут осуществляться в рамках формального (если административное решение должно быть вынесено в протокольной форме после уведомления и возможности для слушаний" ("on the record after notice and opportunity for hearing"))[25] или неформального процесса (если административное решение должно быть вынесено после уведомления и возможности для слушаний ("after notice and opportunity for hearing"))[26].
Из многочисленных актов Конгресса[27], относящихся к рынку ценных бумаг и содержащих указание на то, в какой форме (формальной или неформальной) должны проводиться административные процедуры, весьма трудно сделать однозначный вывод относительно основания, положенного в основу отнесения того или иного административного производства к разряду формального или неформального; более того с практической точки зрения данная дискуссия не имеет никакой познавательной ценности.
Так, (Securities & Exchange Commission) комиссия должна провести формальные процедуры, если считает необходимым или соответствующим интересам инвесторов отказать, приостановить дату вступления в силу, приостановить на период времени, не превышающий 12 месяцев, или отозвать регистрацию ценной бумаги или регистрацию брокера-дилера.
Формальные процедуры начинаются с заполнением управлением правопорядка заявления (application) о фактах выявленных нарушений и санкциях, подлежащих применению, на основании чего издается инициирующий производство приказ (Order Instituting Procedure). С момента издания приказа все АП сосредотачиваются в руках административного судьи14(14 Rule 110, supra. ("administrative law judge"). Об издании приказа немедленно уведомляются все заинтересованные стороны (Rule 141).
Административный судья15(15 5 U.S.C. §3105 ) Cf. Fed. R. Civ. P. 8(d) [28 U.S.C. App.]). – это независимый сотрудник 16(16 Административный судья не может быть ответственным или подотчетным или управляться сотрудником или агентом, принимавшим участие в производстве расследования или преследования на стороне SEC (5 U.S.C. §554 (d)2)) Административный судья не может консультироваться с лицом или стороной по вопросам фактов, которые подлежат выяснению, иначе как с уведомлением и возможностью для всех сторон участвовать.(Rule 120, supra.) Cf. 121, supra), основной задачей которого является проведение слушаний и вынесение на их основании предварительного решения. В большинстве случаев любое должностное лицо (SEC), участвовавшее в проведении расследования или осуществлявшее функции преследования правонарушений на стороне SEC], в этом производстве не может участвовать или советовать в принятии или пересмотре решения,
§ 3 Стадии формальной процедуры.
Предсудебные конференции и сделки
Как только административный судья назначен слушать дело, он должен самым тщательным образом ознакомиться с представленными сторонами материалами, так как не каждое дело может потребовать проведения полномасштабных предсудебных конференций. Во многих делах может потребоваться проведение простой телефонной конференции[28] со сторонами и составление краткого отчета об обстоятельствах, относительно которых стороны пришли к согласию. Зачастую те же самые цели могут быть достигнуты посредством обмена мнениями между сторонами и административным судьей и сторонами[29].
Эффективная предсудебная конференция может быть весьма полезна для определения областей, относительно которых стороны принципиально не согласны (согласны), установления распорядка и схемы проведения любых предсудебных выемок и предпринятия других шагов для подготовки основы, чтобы достигнуть мирового соглашения или эффективных, основанных на порядке, честных слушаний. Предсудебные конференции обычно не ограничены по форме и содержанию: стороны, административный судья или агентство могут проводить конференции различных типов, для различных целей в течение любого времени во время рассмотрения дела.
Принципиальное внимание при проведении конференций должно быть уделено адекватности и соотношению. Формальные административные процедуры различаются настолько сильно по своей сложности, типам и количеству рассматриваемых вопросов, длине слушаний, что специальные предсудебные процедуры могут быть просто необходимы. Большая часть этих процедур предоставляют административному судье свободу усмотрения[30].
Административный судья должен быть хорошо знаком со всеми материалами дела, представленными сторонами. То же самое справедливо и для сторон: предсудебные конференции не являются местом знакомства сторон с деталями дела или аргументами противоположной стороны, напротив, стороны должны быть “во всеоружии” с тем, чтобы максимально эффективно использовать возможность облегчить себе путь к компромиссу.
Административный судья не обязан и не должен предпринимать самостоятельные действия по расследованию всех обстоятельств дела: вместо этого он должен предпринять все возможное, чтобы заставить стороны самостоятельно предоставить максимум сведений и информации. (Определенные особенности, по- видимому, существуют для административных судей службы социальной защиты, как показало дело Burnett v. Commissioner, 220 F. 3d 112, 120 (3d Cir. 2000)).
Административный судья на этой стадии может обязать все стороны предоставить предполагаемые заявления о фактах, предполагаемые стипуляции, запросы о предоставлении информации, заявления о позициях сторон, даты предполагаемого проведения процессуальных действий и иную существенную информацию[31].