Большая часть конференций включает, по крайней мере, следующие шаги:
(1) Открывающие заявлений (Opening Statement). Административный судья должен объявить имена сторон, временный перечень подлежащих рассмотрению вопросов, правила проведения конференции, права лиц участвовать в процессе и другие относящиеся к делу вопросы.
(2) Присутствие сторон (Appearances). Каждой стороне должен быть предоставлен чистый бланк, на котором сторона должна указать свое имя и интерес каждого лица, которое представляется. Административный судья должен указать каждой стороне на необходимость заявить судебному репортеру, или самому административному судье, имя и адрес одного уполномоченного каждой стороной лица, которому будет поступать вся корреспонденция, связанная со слушаниями дела. Непосредственное присутствие сторон (их представителей) обязательно.
(3) Предварительные вопросы (Preliminary Matters). Административный судья должен позволить каждой из сторон внести дополнительные вопросы и затронуть предварительные вопросы, такие, например, как предполагаемая продолжительность конференции.
(4) Участие (Participation). Административный судья должен немедленно вынести решение относительно ходатайств на допуск в процесс. Даже если окончательное решение данного вопроса отнесено к компетенции самого агентства, административный судья часто может вынести временное решение по этому вопросу, принимая во внимание сложившуюся в агентстве практику и стандарты.
(5) Вопросы (Issues). Если окончательное определение вопросов, подлежащим рассмотрению в ходе судебных слушаний, было сделано до проведения конференции, конференция может быть использована для интерпретации этих вопросов. Если, с другой стороны, определение перечня процессуальных вопросов является временным, стороны могут предоставить административному судье свои предложения по этому поводу. Административный судья должен вынести решение относительно этих предложений, и конференция должна продолжиться в согласованной манере. (Если в последующем агентство не согласится с подобным решением, необходимо будет провести дополнительную конференцию.)
(6) Выемка (Discovery). В сложных делах предсудебная конференция может сыграть роль выемки. Каждая сторона, включая сотрудников агентства, может потребовать от противоположной стороны предоставления информации, включая специально подготовленную. Рассмотрение этих запросов, а также подготовка обмена доказательственными материалами, часто оказывается наиболее сложной задачей. Административный судья, так же как и сотрудники агентства, несмотря на весь свой опыт и знания, иногда могут оказаться неспособными точно оценить, основаны ли протесты относительно представления доказательств на их безотносительности, или сторона просто считает их противоречащими их интересам. Более того, зачастую сам представитель стороны, к которому поступило требования предоставления информации, может не знать, насколько эта информация может быть важна.
Эта стадия служит целям ускорения производства административных процедур, установления раннего и постоянного контроля со стороны административного судьи за производством, улучшения качества слушаний путем более тщательной подготовки. Предварительная конференция – обязательная стадия любого административного производства, направленная на решение всех вопросов, в отношении которых сторонами может быть достигнуто согласие, а именно: стороны могут признать и стипулировать те или иные факты, что делает ненужным их установление на слушаниях, могут установить порядок проведения определенных процессуальных действий – направление повесток, ознакомление с документами и т.д. Стороны не могут допустить со своей стороны чрезмерно поверхностного или легкомысленного отношения к данной стадии административных процедур.
Стороны могут достигнуть мирового соглашения (сделки) в любой момент путем направления письменного предложения противной стороне. Сделка – это уникальный продукт англо-американской правовой модели, которая доступна сторонам уголовного, гражданского и административного процесса. Она еще раз наглядно демонстрирует, что стороны находятся в абсолютно равном процессуальном положении. Не так давно десять крупнейших брокерских фирм – с одной стороны, и Комиссии совместно с Генеральным Атторнеем штата Нью-Йорк – с другой, заключили сделку, по условиям которой брокерские фирмы (Salomon Smith Barney, Inc., CSFB Corp., Merrill Lynch & Co., Inc. и другие) согласились выплатить 1,4 млрд. долл., чтобы урегулировать спорную ситуацию вокруг конфликта интересов аналитиков.
Принятый в 1996 г. в Соединенных Штатах Акт об альтернативном разрешении споров (Pub. L. 104-320, codified 5 U.S.C§556 et seq.) существенно расширил возможности административного судьи использовать по согласованию со всеми вовлеченными сторонами альтернативные способы разрешения конфликтных ситуаций. Альтернативная процедура заключается в использовании нейтральных лиц (conciliator, facilitator, mediator) или арбитров для нахождения консенсусного решения.
Направляя письменное предложение о заключении сделки, сторона тем самым отказывается (в случае принятия предложения противной стороной): от всех слушаний; от предоставления предлагаемых фактов и заключений относительно вопросов права; от всех административных процедур перед административным судьей, включая его предварительное решение; от всех процедур после слушаний (апелляция); от судебного надзора.
В случае отказа Комиссии от заключения сделки предложение считается отозванным. Сделка между сторонами сокращает время, необходимое при нормальном течении административных процедур для вынесения решения, существенно сокращает финансовые расходы сторон, а зачастую позволяет сторонам выйти из "тупикового" положения, сохранив лицо.
В любом случае, это самое подходящее время, для того чтобы в неформальном порядке разобраться со всеми этими вопросами. Если этого не происходит, то эти вопросы будут разрешаться позднее посредством направления заявлений о повестках (request for subpoena), депозициях, вопросников и чрезмерного обмена корреспонденцией. Легче разрешить все вопросы сейчас, нежели позднее рассматривать в формальном ключе требования о не применении повесток (motions to quash subpoenas) или об исключении предоставленных доказательств. Конкретное решение административного судьи может быть позднее изменено, если выяснится, что запрашиваемая информация не относится к делу или не может быть представлена в том виде, на котором настаивает сторона.
Если сторона противодействует предоставлению информации, административный судья должен распорядиться о предоставлении требуемой информации; рассматривая запросы о предоставлении информации, административный судья должен ограничить объем запрашиваемой информации исключительно рамками самых главных документов, достаточных для разрешения того или иного вопроса. Большинство сторон, и сотрудники агентств в этом не исключение, тяготеют запрашивать максимальное количество информации, чтобы иметь как можно больше, из чего выбирать.
Часто в процессах, в которых участвует несколько сторон, административный судья должен разрешать вопросы, связанные с тем, что представитель одной из сторон хочет вручить запросы нескольким сторонам, или, напротив, он оказывается не заинтересованным в получении информации, которую другая сторона запрашивает. Для упрощения данной задачи, административный судья может распорядится, чтобы каждая сторона заявила, какие материалы ей необходимы, количество копий, а также адреса и имена лиц, которым они должны быть вручены.
(8) Полевые правила (Ground Rules). Для того чтобы подменить соответствующие статуты, Административный акт и правила агентства, административный судья может установить специальные правила, часто называемы “полевыми правилами” для каждого отдельного дела, имеющие дело с такими вопросами, как порядок представления, ходатайства, перекрестные допросы. Они могут быть адаптациями правил, обычно используемыми административными судьями агентства или могут быть правилами, специально подготовленными для конкретного дела. Необходимость в подобных правилах отпадает, если дело относительно простое и присутствуют опытные адвокаты.
По завершении предсудебной конференции составляется отчет о проведенной конференции, который должен содержать список всех лиц, допущенных к участию в процессе, достигнутые соглашения, решения административного судьи и иные вопросы, доведенные до участвующих сторон[32]. Если определение вопросов, относительно которых проводятся слушания, отнесено к ведению административного агентства, то отчет о конференции должен содержать рекомендации административного судьи.
Все ходатайства, заявленные сторонами должны разрешаться незамедлительно административным судьей и, если только не являются само объясняющими или всего лишь подтверждениями предыдущих решений, его решения должны включать основания для принятия. Большинство петиций, обращений и ходатайств, тем не менее, могут быть разрешены в неформальном порядке: уведомления или письма всем сторонам вполне достаточно.
Не стоит забывать, что принципиальной задачей процесса является достижение сторонами компромисса на столько быстро, на сколько они к этому готовы; и принципиальная роль административного судьи в этом – помочь сторонам самим прийти к этому соглашению. Трудно провести черту, за которой особо активная деятельность административного судьи в проведении переговоров относительно возможного заключения мирового соглашения, может стать непреодолимым препятствием при проведении слушаний. Слишком активное участие может просто-напросто лишить административного судью его положения непредвзятого и стороннего арбитра. Все зависит от правил агентства и личностного понимания административным судьей того, что он делает. Как уже упоминалась выше, одним из способов избежать этой угрозы – потери судейской непредвзятости и независимости – состоит в использовании специальных судей по достижению мирового соглашения[33], чья роль сводится исключительно к оказанию помощи сторонам непосредственно в их переговорах.