Почти двадцать пять лет тому назад, специальное исследование проведенное в одиннадцати агентствах, с участием главных административных судей, показало, что в дополнение к экономии времени, денег и энергии, затрачиваемых при проведении формальных слушаний, достижение мирового соглашения может существенно уменьшить степень напряженности между сторонами, которая из-за формальных слушаний может только усилиться[34].
Принципиальные вопросы, которые подверглись исследованию, были, как убедить стороны встретиться, чтобы обсудить возможность урегулирования их разногласий (как по существу, так и процессуального характера) и, если уж эта встреча состоялась, как убедить их прийти к соглашению.
Среди средств, находящихся в распоряжении административного судьи, исследование выделяло следующие:
(1) указание сторонам встретиться перед проведением слушаний для обсуждения мирового соглашения;
(2) Издание приказов о выемке, в соответствии с которым от сторон требуется обмен основными фактами и документами;
(3) Проведение телефонных предсудебных конференций;
(4) Предоставление сторонам и иным заинтересованным лицам предсудебных заявлений по техническим вопросам спора, которые подготовлены служащими административного судьи;
(5) Установление ранних дат для проведения слушаний, чтобы заставить стороны немедленно осмыслить все обстоятельства и факты;
(6) Проведение “кабинетных” (in camera) переговорных сессий непосредственно перед слушаниями, когда шансы каждой стороны на победу были уже достаточно освещены.
Конечно, использование многих перечисленных выше средств прямо зависит от категории дела и правил агентства, а также личных качеств и отношения административного судьи.
Доказательства и иные материалы
Основной целью данной стадии административной процедуры является предоставление всем вовлеченным сторонам права на самой ранней стадии узнать о юридической позиции противной стороны и иметь возможность эффективно подготовиться к представлению своего дела перед административным судьей. Так как административные процедуры выстроены по принципу судопроизводства в гражданском процессе (равенство сторон, состязательность и, самое главное, принцип перевеса доказательств), ответчик должен подготовить ответ (answer) на выдвинутые против него обвинения, в котором должно быть указано, согласен ли ответчик с выдвинутыми против него обвинениями или нет. Все обвинения, которые прямо не отрицаются, считаются признанными ответчиком[35].
Если это предусмотрено статутом или правилами агентства, то административный судья вправе потребовать от сторон подчиниться правилам раскрытия информации (discovery)[36]. Раскрытие информации может состоять из судебных (административных) повесток дать показания и предоставить суду определенные документы (предметы) (subpoenas ad testificandum and duces tecum), депозиций[37], письменных вопросников, инспектирования, физических или эмоциональных обследований, запросов о допуске, предоставления документов или вещей, разрешения проникнуть на землю или иную собственность, подготовки исследований, кратких обзоров, прогнозов, опросов и других релевантных материалов.
Санкции могут быть применены к стороне, которая не подчиняется приказу о раскрытии информации или иным образом злоупотребляет процессуальными правилами раскрытия информации[38].
В некоторых агентствах административные судьи вправе издавать судебные повестки по заявлению сторон. В других агентствах административный судья может отказать в выдаче судебной повестки, если не продемонстрирована относительность[39]. В любом случае, для того чтобы лишить сторону возможности избежать получения судебной повестки, она обычно издается в одностороннем порядке (ex parte) и ее подписание не раскрывается либо до самого вручения, либо пока сторона, ее получившая (в чьих интересах она выписана), не предпочтет раскрыть факт ее получения. При этом необходимо принимать во внимание, что судебные повестки зачастую могут причинять существенные неудобства: будь то путешествие (все дорожные расходы должны быть полностью компенсированы) или предоставление большого количества документов, что может буквально парализовать нормальную деятельность. Поэтому судебные повестки, вызывающие подобные неудобства и ограничения для сторон, должны применяться крайне осмотрительно[40]. В соответствующих случаях административный судья с учетом действующих на этот случай правил агентства может переложить все бремя неудобства на сторону, которая требует получения определенных документов, позволив ей самой исследовать их в обычном месте их хранения.
В случае если какая-либо из сторон отказывается подчиниться требованию судебной повестки представить информацию, агентству необходимо направить в федеральный районный суд иск о принудительном применении судебной повестки[41]. Последующее за этим судебное противостояние может серьезно существенно приостановить административные процедуры агентства[42], однако судебные прецеденты Верховного суда[43] всецело на стороне полномочий административных агентств издавать судебные приказы. Административный акт[44] в этой связи предусматривает: “В судебном процессе суд должен поддержать судебную повестку или иной процесс или требование до тех пор, пока он находит это в соответствии с законом.” Если в судебном порядке установлено статутное право административного агентства издавать судебные повестки, то судебная повестка, по общему мнению, считается изданной в соответствии с законом, “если запрос входит в сферу компетенции агентства, запрос не является слишком неопределенным и требуемая информация является разумно релевантной[45]”.
В случае, если запрашиваемая информация является конфиденциальной, административный судья должен предпринять для этого определенные меры, к которым можно отнести: (1) получить от сторон, получающих подобные материалы заверение об ограниченном их распространении среди строго определенного круга лиц; (2) попросить не затронутые стороны отказаться от дальнейшего получения данных материалов или (3) издать соответствующий приказ.
Во многих агентствах (таких, например, как FCC, FTC, SEC), имеющих дело с конфиденциальной информацией в рутинном порядке, существует специальный режим работы с данными материалами, устанавливаемый специальными охранительными приказами[46]. (Подавляющая часть информации, поступающая в административные агентства, подпадает под действие положений Акта о свободе информации (5 U.S.C. § 552 (2002), то есть либо должна быть размещена в публичном докете, либо опубликована в специальном издании (Federal Register). Для того чтобы защитить информацию, имеющую коммерческую ценность стороны вправе требовать от агентства распространения на данную информацию режима охранительного приказа, при котором данная информация не может быть помещена в публичный докет и допуск к ней ограничен. В соответствии с Исполнительным приказом (Ex. Ord. No 12600. Predisclosure Notification Procedures for Confidential Commercial Information, June 23, 1987, 52 F.R 23781 ) каждое агентство должно проводить предварительный анализ и уведомлять заявителей о возможных ситуациях, когда в соответствии с требованиями Акта о свободе информации они будут вынуждены представить конфиденциальную коммерческую информацию другой стороне.)
Требование о применении охранительного режима обычно основывается на заявлении, что свободное обращение с данной информацией может привести к злоупотреблениям, таким как нечестное извлечение выгоды. Охранительный приказ должен содержать условия и требования для предоставления конфиденциальной информации, в качестве приложения содержать подписанное сторонами соглашение об условиях использования и, при намерении использовать в качестве доказательств, обязательство предварительного уведомления стороны, предоставившей эти сведения. Защищенные сведения должны хранится запечатанными в месте, исключающем свободный доступ к ним третьих лиц. Однако само по себе распространение на ту или иную информацию охранительного режима не может конституировать тот факт, что это действительно конфиденциальная коммерческая информация, изъятая из общего доступа по основаниям привилегированности.
Свидетельства сотрудников агентства и предоставление агентством документов, находящихся в ее распоряжении, зачастую имеют ограниченное применение, так как необходимо защитить административные и следственные полномочия агентства[47]. Задача административного судьи в этом случае не допустить злоупотреблений со стороны агентств[48].
В деле Jencks v. United States[49] было установлено, что обвиняемый в судебном процессе имеет право исследовать все материалы, находящиеся в руках обвинения, которые имеют отношения к событиям и действиям, о которых свидетель обвинения дает показания. Этот принцип был распространен на административное производство, в котором административное агентство выступает противной стороной[50]. Некоторые агентства приняли правила, которые специально обращаются к проблеме, поднятой делом Jencks[51].