Считаю, что назрела необходимость разработки и принятия законодательного акта, предусматривающего ответственность конституционных органов субъектов Федерации и их должностных лиц и иных субъектов права за активное или пассивное невыполнение решений Конституционного Суда РФ в соответствии со ст 81 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ». Кроме того, целесообразно предложить при рассмотрении спора о нарушении Конституции РФ со стороны субъекта Федерации вводить его официального представителя с правом совещательного голоса на всех стадиях рассмотрения конкретного вопроса в Конституционном Суде РФ. Не исключено, что такая практика будет иметь временный характер, так как суть многих нарушений Конституции со стороны субъектов Федерации можно объяснить своеобразными «болезнями» становления Российской Федерации, «вылечить» которые может только время.
Заканчивая освещение данного вопроса, говоря кратко, необходимо заметить, что основанием конституционной ответственности выше рассмотренных субъектов, главным образом является невыполнение ими своих обязанностей, а также злоупотребление своими полномочиями.
4. Конституционно-правовые санкции: понятие и виды.
Прежде чем приступить к рассмотрению данного вопроса, целесообразно дать определение конституционной санкции (меры, формы) – это возможность наступления неблагоприятных последствий через законодательное принуждение по отношению к субъекту права в случае неисполнения им конституционных обязанностей или в случае злоупотребления своими правами. Строгость санкций за нарушение правовых норм в значительной мере отражает социальную ценность охраняемых этими нормами отношений. Если Конституция охраняет высшие социальные ценности, то необходима эффективная система защиты ее предписаний, причем не только отраслевыми санкциями, но и собственными.
В юридической литературе к признакам санкций подходят по-разному. Во-первых, некоторые юристы противопоставляют санкции принуждения и санкции неблагоприятных последствий. Во-вторых, суммируют эти понятия. В-третьих, авторы считают, что любая санкция представляет собой указание на меру принуждения, осуществляемую в случае правонарушения органами государства. Другими словами говоря, спор идет о тех существенных признаках, которые характеризуют санкции вообще, и конституционные санкции, в частности. К ним предлагают отнести принуждение, неблагоприятные последствия, негативные оценки государства, ущемления материального или юридического характера.
Любая классификация, в том числе и классификация конституционных санкций, возможна по разным критериям.
Классификация – способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие, производные от них признаки каждого из элементов подразделений. Из множества оснований классификации конституционных санкций необходимо выбрать те, которые отражают сущностные признаки самих санкций. Возможна классификация санкций и не по основным признакам, но она будет носить второстепенный характер. Например, классификация мер конституционной ответственности по субъектам ответственности практически представляет собой лишь перечень тех субъектов, к которым применяются конституционные санкции (индивидуальные санкции; санкции, применяемые к коллективным субъектам ответственности – роспуск Государственной Думы, отставка Правительства РФ).
Аналогичная ситуация складывается и при классификации санкций в зависимости от органа, правомочного применять конституционные санкции.
Необходима эффективная система защиты Конституции РФ, ее предписаний, закрепляющих высшие социальные ценности. Вопрос ставится о собственных, конституционных санкциях. Выполнение конституционных обязанностей и соблюдение конституционных прав должны быть защищены специфическими санкциями. Конституционные санкции являются необходимым атрибутом конституционной ответственности. Сомнения по этому поводу связаны с характером санкций, которые могут иметь разные формы выражения.
Прежде всего, необходимо определиться по поводу «принуждения». Будет ли в наличии принуждение, если санкция исполняется добровольно? В этом случае нельзя говорить об отсутствии какого бы то ни было принуждения, поскольку выполнить обязанность принудительно возлагается на нарушителя норм права.14
Возможно, что в условиях советской правовой системы целесообразно было вести речь о государственном принуждении. В современных же условиях более корректно говорить о принуждении не государства, а закона, права. Именно право обязует субъект правоотношений уйти в отставку добровольно. Так, В.О. Лучин определяет конституционные санкции через "установленные основным законом меры государственного принуждения»15 С этим можно согласиться только в том случае, если говорить о принуждении не государства, а принуждении закона, где содержится негативная оценка государства и общества. В определении санкции следует упоминать или законодательное (правовое) принуждение, или речь должна идти о негативной оценке государства и общества.
Далее следует определиться с проблемой с проблемой соотношения «неблагоприятных последствий» и «ущемлением материального или юридического характера». Ряд авторов разводят эти понятия, когда в неблагоприятные последствия не включают ограничений или ущемление материального или юридического характера. Такой вывод особенно важен для выделения тех или иных явлений в качестве конституционных санкций.
В литературе вопрос о признании конкретных санкций мерами конституционной ответственности решается неоднозначно.
Так, ряд авторов (М.А. Краснов, Д.Т. Шон) не относят отмену незаконных актов к конституционным санкциям, так как нет ограничений или ущемлений материального или юридического характера для тех, кто их издал.16 Следует поддерживать позицию их противников (И.С. Самощенко, Т.Д. Зражевская, В.О. Лучин и др.), которые признают отмену незаконных актов одной из мер конституционной ответственности. В данном случае налицо негативная государственно-правовая оценка деятельности тех, кто издал незаконный акт, неблагоприятные последствия для них. Именно эти два признака (негативная оценка деяния: законодательное принуждение и неблагоприятные последствия для субъекта) должны стать основными критериями для отнесения той или меры к санкциям юридической, и в том числе – к конституционной ответственности. Конституционные санкции должны быть закреплены в Конституции РФ или в иных источниках конституционного права. Вместе с тем сам факт содержания конкретной меры ответственности в Основном законе не превращает ее автоматически в конституционную санкцию. Например, п.2. ст. 20 Конституции РФ предусматривает то, что "«смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей». Очевидно, что смертная казнь является санкцией исключительно уголовной ответственности, поэтому при ответе на вопрос о присутствии или отсутствии конституционной санкции речь должна идти о совокупности признаков, одновременное наличие которых позволяет признать или отвергнуть их существование (субъекты, основания, источники конституционной ответственности).
Особенностью конституционных санкций является то, что практически все они за редким исключением (возмещение материального ущерба иногда может быть санкцией конституционной, а не гражданско-правовой ответственности) не могут быть использованы в качестве санкций иных видов юридической ответственности. Имеется в виду признание выборов отдельных депутатов недействительными, отказ в регистрации кандидата в депутаты и др.
Главным основанием для классификации санкций должны быть названы те их существенные признаки, которые были выделены: неблагоприятные последствия и характер или способ законодательного принуждения к нарушителям конституционного законодательства. Другими словами цели и последствия санкций – это основные критерии их классификации. Они делятся на четыре вида:
-правовосстановительные санкции (признание неконституционным федерального закона и др.).
-предупредительные санкции (письменное предупреждение органов юстиции о прекращении деятельности общественного объединения и др.).
-меры взыскания, имеющие цель наказать правонарушителя (досрочные выборы, отрешение от должности Президента, лишение гражданства и др.), т.е. карательные санкции.
-санкции пресечения (введение чрезвычайного положения, приостановление действия акта органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, вето Президента Российской Федерации).