Подчеркивая функционально-компетенционное единство органов законодательной власти, И.А. Умнова отмечает единстве именно законодательной власти, а не ее органов[165], так как разделенное законотворчество в пределах установленной компетенции является одним из признаков федеративной организации государства.
Единство законодательной деятельности обеспечивается двухпалатной структурой федерального парламента, Совет Федерации которого, в соответствии с ч.2 ст.95 Конституции Российской Федерации, формируется из представителей законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации[166] и призван выражать их интересы. Так же, единство законодательной власти, обеспечено правом законодательной инициативы парламентов субъектов Российской Федерации в федеральном парламенте, их правом на внесение предложений о поправках и пересмотре федеральной Конституции, одобрение указанных поправок, что закреплено в ст. 104, 134 и 136 Конституции Российской Федерации.
Одним из важных элементов механизма координации законодательной деятельности в соответствии со ст. 26.4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[167] является право региональных парламентов на участие в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения.
Организационно-правовое единство системы органов государственной власти в Конституции Российской Федерации непосредственно закреплено в отношении системы органов исполнительной власти. При этом, в отличие от унитарного государства, в соответствии с ч.2 ст.77 Конституции Российской Федерации единство системы распространяется только на компетенцию федерации в сферах ее исключительного и совместного ведения, оставляя «за бортом» компетенцию субъектов Российской Федерации в сфере их ведения. Руководство единой системой органов исполнительной власти в части реализации федеральной компетенции осуществляют Президент и Правительство Российской Федерации и в данном случае налицо подчиненное положение региональных органов исполнительной власти по отношению к федеральным органам.
Выражается это, например, в праве Президента Российской Федерации, в соответствии с ч.2 ст. 85 Конституции Российской Федерации, приостанавливать действие актов региональных органов исполнительной власти. Статья 78 Конституции Российской Федерации закрепляет право за федеральными органами исполнительной власти формировать свои территориальные органы и назначать их руководителей, наряду, с чем имеется право у федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на взаимную передачу части своих полномочий друг другу.
В данном случае, по мнению С.Н. Кухтик, система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как бы «раздваивается», когда часть из них находится в двойном подчинении федерации и ее субъектов, а часть подчиняется исключительно субъектам Российской Федерации[168].
Такая ситуация двойного подчинения получила негативную оценку[169], однако в противном случае неизбежно «разбухание» системы органов государственной власти и усложнение координации между ними[170], что, с точки зрения целесообразности, вполне оправдывает критикуемую ситуацию.
Статья 26.5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[171] устанавливает право возложения на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации отдельных федеральных полномочий в форме федеральных законов, нормативно-правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, а также в форме соглашений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о взаимной передаче полномочий, что, более детально, урегулировано в ст. 26.8 указанного федерального закона, причем право контроля за соблюдением условий соглашения закреплено за федеральными органами.
Статья 26.9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливаются основания, пределы и порядок временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе и сфере исполнительной власти.
Таким образом, единство системы органов исполнительной власти определено едиными принципами и правилами организации и деятельности, а также всеобщим управленческим характером исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти и различными формами административной соподчиненности[172].
Именно в целях обеспечения единства системы исполнительной власти в Российской Федерации по инициативе Президента Российской Федерации был установлен новый порядок формирования исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации[173]. Эти поправки существенно меняют соотношение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в пользу законодательных органов, а также взаимоотношения назначенных должностных лиц с федеральными органами государственной власти и, прежде всего, с Президентом Российской Федерации. Несомненно, усиление подчиненности указанных лиц Президенту Российской Федерации именно в организационно-административном аспекте.
Единство правовой системы Российской Федерации обусловлено наличием иерархически построенной системой правотворческих органов, что предопределяет возникновение субординационных связей между издаваемыми ими нормативно-правовыми актами[174]. Конституционно-правовая система, являясь ядром правовой системы России, консолидирует ее, связывает воедино ее федеральный и региональный уровни, определяет их общие параметры.
Региональный уровень правовой системы, выраженный в совокупности нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, носит системный характер и имеет определенную структуру, которая может быть предметной, в зависимости от предмета правового регулирования, и иерархической, в зависимости от юридической силы актов[175]. Системный характер региональных правовых систем породил споры о наличии в системе российского права такой отрасли как региональное право. Сторонники того, что региональное право есть, за основу берут постулат о том, что система права выражает внутреннее строение права, а система законодательства есть ее внешнее выражение.
Соответственно, по их логике раз есть форма – региональное законодательство, то должно быть и содержание – региональное право. Противники существования регионального права считают, что «в системе права, учитывая ее отличия от системы законодательства, таких двух уровней права - федеральное право и право субъектов РФ выделить нельзя».[176] Л.А. Лукашов констатирует, что в «системе российского права на сегодня отсутствует организационно-обособленная правовая отрасль, нормы которой регулировали бы общественные отношения в субъектах Федерации… Правовые нормы, устанавливаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, составляют самостоятельную отрасль права – региональное право».[177] В обоснование своей точки зрения указанный автор проводит аналогию с муниципальным правом.
В.В. Толстошеев уверенно заявляет о том, что «логично выделение регионального права, представляющего собой комплекс правовых норм, регулирующих разнообразные общественные связи в региональном масштабе».[178] При этом дается четкое определение региональных общественных отношений являющихся предметом правового регулирования; определяются источники регионального права; а также выделяется структура регионального права.[179]
С научной точки зрения выделение в системе российского права такого элемента как региональное право представляется весьма перспективным.
По отношению к федеральному праву региональное право является вторичным образованием и формируется на основе принципа распределения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также на основе субъектного состава Российской Федерации. Обязательным элементом регионального права следует признать нормы федеральной Конституции и нормы конституционного законодательства по вопросам совместного ведения федерации и ее субъектов. Таким образом, нормы Конституции Российской Федерации носят сквозной характер и присутствуют на обоих уровнях правовой системы России[180], что является фактором, предопределяющим ее единство.
Единство конституционно-правовой системы характеризуется следующими конституционными признаками: во-первых, закреплением юридического верховенства федеральной Конституции; во-вторых, определением сфер исключительной и совместной компетенции федерации и ее субъектов; в-третьих, установлением приоритетов федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; в-четвертых, гарантированностью самостоятельности субъектов Российской Федерации в сфере законодательства; в-пятых, введением договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами в число источников конституционного права; в-шестых, определением общей процедуры разрешения юридических споров и коллизий путем отнесения к ведению Российской Федерации федерального коллизионного права[181].