разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации осуществляется исключительно Конституцией Российской Федерацией в ее ст.71, 72, 73;
предметы совместного ведения, перечисленные в ст.72 Конституции Российской Федерации, не полежат разграничению (разделению) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти разграничиваются федеральными законами и в случаях, установленных в федеральных законах, договорами;
в федеральном законе по предмету совместного ведения должны быть указаны:
компетенция Федерального Собрания Российской Федерации;
компетенция Президента Российской Федерации;
компетенция Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти;
законодательная компетенция субъектов Российской Федерации; процедуры
взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти.[193]
В соответствии с этими положениями в законопроектной работе Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (руководитель - Козак Д.Н.) было предложено в сфере совместного ведения выделить две группы полномочий:
полномочия, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов Российской Федерации. Поэтому федеральное регулирование здесь может быть только рамочным.
полномочия, возлагаемые на субъекты Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета. Следовательно, здесь предполагается детальное федеральное регулирование и контроль.[194]
Фактически Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в главе ΙV.1 в новой его редакции[195] устанавливает следующие группы полномочий:
полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации. Субъекты федерации осуществляют самостоятельное правовое регулирование этих полномочий и финансируют реализацию этих полномочий за счет средств своих бюджетов (п.1 ст.26.1, ст.26.2);
полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Федерация здесь осуществляет рамочное правовое регулирование (п.2 ст.26.1, п.1 и 4 ст.26.3);
полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета. Федерация здесь осуществляет детальное правовое регулирование и контроль за исполнением реализуемых полномочий (п.7 ст.26.3);
полномочия по предметам ведения Российской Федерации, которые могут осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п.3 ст.26.3).
Таким образом, «компетенционный» подход к разграничению компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами с использованием критерия финансирования, активного использования делегирования полномочий в законодательных и договорных формах, привел к тому, что на уровне федерального законодательства конституционная модель разграничения оказалась существенно модернизированной, причем в виде весьма близком к австрийской и германской моделям.
Наблюдавшаяся ранее конкуренция между законодательной и договорной формами разграничения компетенции окончательно решена в пользу первой.
Следует признать, что на первоначальных этапах развития российского федерализма договоры о компетенции, в политическом смысле, сыграли определенную стабилизирующую роль[196], но, по нашему мнению, в правовом смысле, их значение носило больше деструктивный характер. Однако отсюда не следует, что необходимо вообще отказаться от договорных форм разграничения компетенции[197], так как разнообразие ситуаций возникающих в российском федерализме не позволяет их полностью урегулировать законом.
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[198] прямо не предусматривая законодательное разграничение полномочий по предметам совместного ведения, имплицитно допускал его и даже утверждал его приоритетность по отношению к договорному регулированию.[199]
После инкорпорации норм упомянутого закона в главу ΙV.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», закон окончательно закрепил приоритет законодательного разграничения компетенции в ст.26.7 закрепив исключительность случаев договорного разграничения компетенции. Устанавливается весьма сложная процедура подписания и одобрения договора, а также его утверждения в форме федерального закона. Однако, в ст.26.8 закон весьма либерален в отношении взаимного делегирования исполнительно-распорядительных полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти.
Определяя общие принципы разграничения, закон предусматривает, что по конкретному предмету ведения полномочия будут разграничиваться специальными отраслевыми федеральными законами с учетом критерия материально-финансового обеспечения.
К сожалению, закон не содержит четких критериев определения степени, глубины федерального регулирования по предметам совместного ведения, что в отраслевом законодательстве выражается в том, пределы правового регулирования субъектов Российской Федерации чрезвычайно сужаются. Чрезмерная централизация полномочий в руках федеральных органов государственной власти позволила сделать парадоксальный вывод о Российской Федерации как об унитарной федерации.[200]
Весьма несовершенной представляется процедура участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. Еще Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» подвергался критике на предмет того, что «…процедуры согласования законопроектов во многом носят формальный характер, а учет предложений и замечаний всецело зависит от усмотрения федерального законодателя.[201]
В том же виде, со всеми недостатками, процедура воспроизведена в ст. 26.4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
С другой стороны, несмотря на тенденцию к централизации, п.2 ст.3 упомянутого закона подтверждает право субъектов Российской Федерации на опережающее законотворчество в сфере совместного ведения, что без определения оснований и пределов реализации этого права представляется излишне либеральным. В данном случае, считаем необходимым согласиться с мнением о том, что закон должен содержать нормы об исключительности права на опережающее законотворчество и устанавливающие его пределы.[202]
По нашему мнению, в основе разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, особенно при кооперативной ее модели, должен находится принцип субсидиарности, когда «…вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх»[203]. В отношении Российской Федерации этот принцип можно дополнить следующими: принципом рамочного федерального регулирования, «отраслевым» принципом, принципом позитивного обязывания и принципом сотрудничества.[204]
При отсутствии в федеральной Конституции механизма разграничения полномочий в сфере совместного ведения российская практика разграничения на уровне федерального законодательства приводит к существенному сужению компетенции субъектов Российской Федерации. Эту ситуацию еще в 1996 г. предугадал С.А. Авакьян, который считал, что «… наиболее рационален следующий принцип: в сферах совместного ведения предполагать большой объем федерального регулирования и в относительно скромных пределах – регулирование в субъектах».[205]
Равноправие субъектов Российской Федерации
Часть 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации закрепляет разнообразие ее субъектов, упоминая о шести их видах, и тут же в части 4 устанавливает их равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. По мнению М. Глигич-Золотаревой, налицо противоречие в конституционной модели закрепления статуса субъектов Российской Федерации, ввиду того, что при наличии шести разновидностей субъектов об их равноправии не может быть и речи[206].
В первую очередь бросается в глаза проблема неправноправия республик-субъектов Российской Федерации и остальных ее субъектов.
На данный момент в теории существует три подхода к этой проблеме.
В соответствии с первым из них, это неравноправие закреплено в Конституции Российской Федерации как типология субъектов на республики и остальные субъекты федерации[207]. Сторонники этого подхода пытаются обосновать исключительность статуса республик наличием у них государственного суверенитета и отсутствием его у других субъектов[208].