Проецирование основных положений теории советской национальной автономии на автономные (национальные) округа и изучение динамики правового статуса автономных округов в государственном устройстве советской и постсоветской России;
Определение категории «субъект федерации» как вида публично-территориального образования и описание видов и структуры его правового статуса;
Характеристика системы и принципов федеративного устройства России как предстатусных элементов субъекта Российской Федерации;
Описание основных элементов конституционно-правового статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации, на примере Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов;
Изучение феномена «сложносоставности» субъектов Российской Федерации и предложений по решению возникающих, в связи с этим явлением, проблем;
Анализ перспектив статуса автономных округов в контексте укрупнения «сложносоставных» субъектов Российской Федерации и обоснование необходимости разработки теории национально-территориальной автономии.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных (анализ, синтез, сравнение, системный и структурный подходы и пр.) и частнонаучных (историко-правовой, формально-юридический (догматический), сравнительно-правовой, структурно-функциональный) методов познания.
Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, акты федерального законодательства, регулирующие статус субъектов Российской Федерации, правовые акты автономных округов и, прежде всего, Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов. В ходе исследования активно использовались нормативно-правовые акты СССР и РСФСР.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем, во-первых, проведен анализ теоретических проблем территориальной организации государства и предложена авторская концепция субъекта федерации и его правового статуса; во-вторых, подробно исследован статус национальных (автономных округов) на основе теоретических положений советской автономии и практики советского государственного строительства; в-третьих, впервые после начала нового этапа федеративной реформы в России, комплексно исследована теория и практика реализации конституционно-правового статуса субъектов федерации, на примере конкретных автономных округов; в-четвертых, критически осмыслен феномен «сложносоставности» и предложен авторский вариант решения проблемы; в-пятых, обоснована необходимость национально-территориальной автономии в Российской Федерации и высказаны некоторые практические предложения по ее развитию.
В диссертации обоснованы и выносятся на защиту следующие основные положения и выводы:
Субъект федерации – это публичноправовая организация его народа (населения), обладающая на своей территории (по конституции и/или договору, закону) всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции федерации, являющаяся участником федеративных правоотношений, статус которого может быть изменен только с его согласия. В структуре правового статуса субъекта федерации, который может быть общим и специальным, выделяются права, обязанности и ответственность, в качестве предстатусных элементов выступают правосубъектность и принципы федеративного устройства.
Автономные (национальные) округа в своем правовом развитии прошли следующие этапы: национальное административно-территориальное образование – квазигосударственное автономное образование – субъект федерации. В связи с этим конструкция «сложносоставности» трансформировалась следующим образом: административно-территориальное образование находится в составе другого территориального образования более высокого уровня – квазигосударственное образование одного вида в составе образования другого вида – субъект федерации в составе другого субъекта.
Большинство автономных округов, за исключением Ханты-Мансийского-Югры и Ямало-Ненецкого, формально являясь субъектами федерации, с финансово-экономической точки зрения не способны без федеральной финансовой помощи выполнять свои основные функции, что все более обостряет вопрос о фиктивности их конституционно-правового статуса и о существовании их в качестве субъектов федерации.
Феномен «сложносоставности» предопределяет наличие у «входящего» и «включающего» субъектов федерации специального статуса, предполагающего обязанность частично перераспределить компетенцию «входящего» субъекта в пользу «включающего», и договор в данном случае является лишь формой выражения субординационных отношений между формально равноправными субъектами федерации. Существующая потребность в единой модели установления и оформления договорных отношений между областями (краем) и входящими в их состав округами предполагает принятие федерального закона о таких договорах.
Сохранение «сложносоставности» с очень высоким уровнем урегулированности между «входящим» и «включающим» субъектами, с решением большинства возникающих между ними разногласий, на данном этапе представляется наиболее привлекательным. Однако консервация субординации между субъектами является проблемой российского федерализма, решение которой лишь отложено, так как нет никаких гарантий того, что, при возможном изменении политической и экономической ситуации, она вновь не обострится.
Наиболее вероятным вариантом решения проблемы «сложносоставности» является объединение автономных округов с «включающими» их в свой состав субъектами, в сочетании с комплексностью критериев и индивидуального подхода.
Закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип равноправия и самоопределения народов имеет два аспекта: общегражданский и этнический. В общегражданском смысле этот принцип является выражением народного суверенитета, который относится к вопросам федеративного устройства. В этническом смысле этот принцип сводится к национальному суверенитету, который в полиэтничном государстве выражается для дисперсных этносов в форме национально-культурной автономии, а для компактно проживающих этносов в форме национально-территориальной автономии.
Максимально возможный статус автономных округов в объединенных субъектах федерации – это статус территориальной автономии, аналогичный прежнему советскому статусу, естественно, с учетом современных реалий. С этой с этой точки зрения, весьма перспективной становится проблема разработки новой теории национально-территориальной автономии.
Некоторые теоретические положения советской автономии по вопросам национально-территориальной автономии, с учетом современных реалий, могут иметь практическое значение в современном государственном устройстве России. Определение той или иной формы и вида автономии должно зависеть от системы таких субъективных и объективных факторов как: 1) волеизъявление нации; 2) национальный состав населения; 3) территориальная распределенность и компактность расселения национальностей; 4) количественный состав населения; 5) географическое положение и размеры территории и других. Особо необходимо выделять факторы национально-территориальной компактности, выражающиеся в таких критериях как удельный вес, доля проживания, компактность расселения.
Научная и практическая значимость исследования заключается в том, что предлагаемые в нем выводы и рекомендации могут быть использованы как на федеральном уровне (подготовка поправок к действующей Конституции, разработка федеральных законов и иных нормативно-правовых актов), так и на уровне «сложносоставных» субъектов Российской Федерации (подготовка новых и внесение поправок в действующие договоры, уставы, законы, иные нормативно-правовые акты).
Данная работа может быть применена в научно-исследовательской и преподавательской деятельности, подготовке научных работ, аналитических материалов, учебников, учебных пособий и курсов, чтении лекций, проведения практических занятий по конституционному и административному праву.
Апробация результатов исследования
Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного права Юридического института Иркутского государственного университета.
Основные положения работы отражены в опубликованных автором в 1998 – 2005 годах научных статьях, представлялись на научных конференциях и использовались диссертантом при проведении занятий по конституционному и административному праву в Юридическом институте Иркутского государственного университета.
Структура диссертационного исследования включает в себя введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение и библиографию.
Глава 1. Публично-территориальные образования в государственном устройстве России: теоретические и историко-правовые аспекты
§ 1. Автономия и субъект федерации в территориальной организации государства: теоретическая характеристика
Публично-территориальные образования: понятие и виды
Сущность понятия «публично-территориальное образование» предполагает анализ более широкой категории «территориальная организация (устройство) государства». Несмотря на многообразие определений наиболее приемлемым на наш взгляд является следующее: «Территориальное устройство или территориальная организация, государства – это система взаимоотношений между государством в целом, то есть его центральной властью, и территориальными составными частями, точнее говоря – их населением и действующими там органами публичной власти»[1].
Основой территориальной организации признается территориальная единица являющаяся обособленной компактной частью территории государства, которая ограничена и объединена пределами распространения власти функционирующих в ней органов государства или органов местного самоуправления[2]. Сразу следует оговориться о том, что речь в данной работе идет о государственном уровне территориального устройства, и территориальные вопросы местного управления и самоуправления мы обсуждать не будем.