Система органов исполнительной власти автономных округов
В отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации реализация принципов федерализма, республиканской формы правления и разделения властей имеет свою специфику, которая обусловлена, в соответствии с ч.2 ст.77 Конституции Российской Федерации, действием принципа единства системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Руководство единой системой органов исполнительной власти в части реализации федеральной компетенции осуществляют Президент и Правительство Российской Федерации и в данном случае налицо подчиненное положение региональных органов исполнительной власти по отношению к федеральным органам.
Как мы уже указывали в целях обеспечения единства системы исполнительной власти в Российской Федерации установлен порядок наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации[237]. Несомненно, усиление организационной подчиненности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральным органам государственной власти. Тем не менее, статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в части его компетенции регулируется субъектом Российский Федерации самостоятельно.
Структура органов исполнительной власти АБАО установлена в главе VI Устава АБАО.
В соответствии со ст.35 Устава АБАО Администрация округа является высшим исполнительным органом государственной власти округа и входит в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Администрация округа обеспечивает государственное управление на всей территории округа и состоит из Главы администрации округа, возглавляемого им коллегиального органа (собственно Администрация), а также подчиненных ему исполнительных органов.
На Администрацию округа возложена обязанность по разработке и осуществлению мер по проведению государственной политики комплексного социально-экономического развития округа. С этой целью ст.36 Устава АБАО, в соответствии со ст. 21, 22 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», закрепляет открытый перечень полномочий Администрация округа.
Глава администрации округа в соответствии со ст.37 Устава АБАО является высшим должностным лицом округа и возглавляет исполнительную власть округа на принципах единоначалия. Компетенция Главы администрации округа определена ст.38 Устава АБАО.
В соответствии со ст. 35,37,39 и 40 Устава АБАО, кроме Администрации округа, фактически являющейся коллегиальным органом при Главе администрации, в структуру органов исполнительной власти в АБАО входят администрации районов, управления, комитеты, отделы и иные исполнительные органы.
Сходная структура зафиксирована в Законе У-ОБАО от 22 июля 2004 г. № 09-ОЗ[238], в соответствии с которой исполнительными органами государственной власти округа являются администрация округа и иные исполнительные органы. Администрация округа как постоянно действующий высший орган исполнительной власти состоит из главы администрации, первого заместителя и заместителей главы администрации, руководителей иных исполнительных органов государственной власти округа. Если администрация округа – это орган общей компетенции, то иные исполнительные органы – это органы, осуществляющие отраслевое и межотраслевое управление, исполнительно-распорядительные, контрольные и иные функции, основной перечень которых закреплен в п.3 ст.2 Закона. К иным органам относятся и территориальные органы исполнительной власти округа.
Анализ законодательства обоих автономных округов позволяет нам сделать вывод о том, что окружные администрации самостоятельными органами не являются, скорее это совещательные органы при Главах администраций с координационно-распорядительными функциями. Другой особенностью структуры органов исполнительной власти в обоих округах является наличие развитой системы территориальных органов исполнительной власти, в АБАО – это районные администрации (п.2 ст.40 Устава), в У-ОБАО – территориальные управления администрации округа.[239] По своему статусу эти органы являются территориальными подразделениями окружных администраций призванные осуществлять функции государственного управления в пределах соответствующих административно-территориальных единиц округа.[240]
Нормативно-правовая система автономных округов
Полномочия по правовому регулированию в установленных сферах общественных отношений является существенным элементом статуса субъекта Российской Федерации, результатом реализации которых становится система нормативно-правовых актов этого субъекта.
Как мы уже отмечали, вопрос о региональном праве является дискуссионным, и поэтому бесспорно мы можем утверждать о нормативно-правовой системе субъекта Российской Федерации, под которой понимается «… единая, целостная, дифференцированная и относительно стабильная совокупность издаваемых на региональном или муниципальном уровнях нормативных правовых актов, имеющая общей целью осуществление правового регулирования в субъекте Российской Федерации».[241]
Система нормативно-правовых актов Агинского Бурятского автономного округа, в соответствии с п.2 ст.44 Устава АБАО, состоит из его Устава, законов округа, нормативно-правовых актов окружной Думы и администрации округа. Основному элементу нормативно-правовой системы округа – закону, посвящен Закон АБАО от 14 ноября 1997г. №29-ЗАО[242].
В Усть-Ордынском Бурятском автономном округе, в соответствии с Законом У-ОБАО от 15 августа 1995г. №13-03[243], в систему окружных нормативно-правовых актов включаются окружные Устав, законы, подзаконные нормативно-правовые акты исполнительной власти и органов местного самоуправления.
Как видим, законодательство автономных округов неоднозначно трактует состав своих нормативно-правовых систем и поэтому, переходя к анализу элементов их составляющих, возьмем за основу теоретическое определение нормативно-правовой системы.
Некоторые авторы отождествляют нормативно-правовые системы субъектов Российской Федерации с региональным законодательством, видимо в широком его понимании, и выделяют следующие его параметры[244]:
Законодательство субъекта Российской Федерации – это неотъемлемая часть правовой системы Российской Федерации.
Системность законодательства субъекта Российской Федерации.
В доказательство этого тезиса можно отметить, что в большинстве субъектов РФ уже сформирован необходимый нормативно-правовой массив, обладающий такими качествами как взаимосвязанность, целостность, структурированность и иерархичность.
Относительная самостоятельность законодательства субъекта Российской Федерации.
Это положение основывается на том, что право самостоятельного правового регулирования, закрепленное в Конституции Российской Федерации, невозможно без собственной, самостоятельной системы законодательства, причем самостоятельной относительно, так как эта система самостоятельна в сфере исключительной компетенции субъекта Российской Федерации, в сфере же совместного ведения приоритет остается за федерацией.
Являясь системным образованием, региональное законодательство как система нормативно-правовых актов имеет определенную структуру, которая, может быть предметной и иерархической. Иерархическая структура регионального законодательства строится в зависимости от юридической силы нормативно-правовых актов ее составляющих. Предметная структура регионального законодательства строится в зависимости от предмета правового регулирования. Эта структура «…имеет сходство и различие с системой (структурой) федерального законодательства в той мере, в какой имеют сходство и различие предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов».[245]
Теория определяет Устав субъекта Российской Федерации как основной закон государственно-подобного образования (края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа) «закрепляющий в соответствии с Конституцией РФ государственно-правовой статус данного субъекта РФ»[246] или же «обеспечивающий комплексное регулирование всех важных сторон статуса субъекта Федерации и обладающий высшей юридической силой среди всех его правовых актов».[247]
Легальное определение Устава содержится, например, в преамбуле Устава Агинского Бурятского автономного округа: «Устав Агинского Бурятского автономного округа является Основным законом Агинского Бурятского автономного округа, имеет прямое действие и применяется на всей его территории».
Региональные власти, опираясь на федеральное законодательство, определили предмет уставного регулирования и «… закрепили в уставах собственное представление о правовом статусе субъектов Федерации данной группы, системе региональных властных органов, их взаимоотношения с населением и вышестоящими учреждениями государственной власти и управления. Это самый характерный набор вопросов».[248]