На основании ч. 4 ст. 78 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд отчасти уже признавал право на федеральное вмешательство. Тем не менее, часть судей не согласилась с решением Суда в части или в целом и выступила с особыми мнениями [263]. Спорный характер решения весьма метко был отмечен А.Н.Лебедевым: «Правильность позиций Конституционного Суда Российской Федерации с точки зрения политической целесообразности не вызывает сомнения. Юридическая оценка дана в особых мнениях судей»[264].
Интересно, что, то же самое можно сказать в отношении другого Постановления Конституционного Суда посвященного вопросам конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации[265].
Ставший предметом судебного разбирательства федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[266] (далее – федеральный закон) в ст.3.1 устанавливает общее основание для привлечения к ответственности и далее определяет целый перечень отдельных деликтов и санкций за их совершение.
В соответствии с п.4 ст.9 федерального закона, непринятие мер по устранению причин, в пределах своих полномочий, послуживших основанием для вынесения предупреждения Президентом Российской Федерации, является основанием для роспуска законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Роспуск оформляется федеральным законом, инициатором которого выступает Президент Российской Федерации.
Примерно по тем же основаниям, в соответствии со ст.29.1 федерального закона, Президент может отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности.
Реализация указанных мер ответственности характеризуется крайней громоздкостью процесса, так как предполагает судебные процедуры до вынесения предупреждения и достаточно длительный срок для добровольного устранению причин, послуживших основанием для вынесения предупреждения.
В соответствии с п/п. «б» и «в» п.1 ст. 26.9 федерального закона за нарушение финансовой дисциплины, п.3 указанной статьи устанавливается возможность введения временной финансовой администрации, а п.4 предусматривает временное осуществление полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов федеральными органами исполнительной власти, с одновременным изъятием соответствующих субвенций. Хотя в целях возможности реализации данных санкций были приняты необходимые изменения в Бюджетный Кодекс Российской Федерации[267], до сих пор нет соответствующих изменений в процессуальное законодательство.
Несмотря на не устраненные пробелы в существующем законодательстве, институт конституционно-правовой ответственности субъектов получил новый импульс в виде Федерального закона от 11 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 159 – ФЗ[268] принятого по инициативе Президента Российской Федерации. В соответствии с данным законом существенно упрощается порядок роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации, который будет оформляться только указом Президента Российской Федерации без сложного законодательного процесса. Еще более упрощенный порядок роспуска регионального парламента устанавливается в связи с его как минимум двукратным не утверждением кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), когда достаточно указа Президента без соответствующих судебных процедур как в первом случае.
Отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) предлагается осуществлять указом Президента в следующих случаях: во-первых, при выражении недоверия законодательным органом субъекта; во-вторых, при утрате доверия Президента Российской Федерации; в-третьих, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Законом могут предусматриваться иные основания для отрешения от должности.
Ответственность как важнейший элемент конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, к которым относятся и автономные округа, в полной мере урегулирован федерацией и на долю ее субъектов остается лишь признание в собственном законодательстве положений об ответственности в соответствии с федеральным законодательством.
Так, п. «а» ст.2 Устава АБАО, в числе принципов реализации правового статуса округа, закрепляет принцип ответственности за сохранение исторически сложившегося единства народов России и государственной целостности Российской Федерации. В развитие этого принципа ст.54 Устава АБАО устанавливает, что окружная Дума и Глава администрации округа несут ответственность в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Финансово-экономическая основа статуса автономных округов
С нормативно-правовой точки зрения автономные округа являются «обычными» субъектами Российской Федерации, однако реальность или фиктивность их статуса определяется их финансово-экономической обеспеченностью.
Экономикам Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов присущ доиндустриальный характер, когда ведущее место в экономике занимает аграрный сектор (преобладает животноводство), промышленность развита слабо, в основном это такие обрабатывающие отрасли как пищевая и лесная.[269] Характеристика экономики, данная по состоянию на 1998 г., принципиальных изменений в структуре и количественных параметрах к 2004 г. не претерпела и, следовательно, самодостаточными автономные округа назвать сложно.
Ситуация усугубляется тем, что с начала 90-х годов XX века в Российской Федерации наблюдается нарастающая диспропорция в доходах и расходах между консолидированными бюджетами субъектов федерации и федеральным бюджетом в пользу последнего. Как следствие, в структуре консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации непропорционально большую долю составляют средства межбюджетного регулирования. В отдельных субъектах уровень собственных доходов составляет только 6-18 %[270], что весьма похоже на параметры АБАО и У-ОБАО. Положение дел не изменилась и поныне.
Так, в АБАО объем безвозмездных перечислений из федерального бюджета в консолидированный бюджет этого субъекта за первые 5 месяцев 2004 г. составил 38,1 % к доходам его консолидированного бюджета. В У-ОБАО этот показатель составлял и вовсе 84 %. За первый квартал 2004 г., по результатам оценки прямых и обратных потоков консолидированных бюджетов субъектов входящих в Сибирский федеральный округ, соотношение безвозмездных перечислений из федерального бюджета в консолидированный бюджет и поступлений в федеральный бюджет с территории субъекта федерации по АБАО составил 126,4 %, а по У-ОБАО – 979,7 %.[271]
В связи с разграничением доходных и расходных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, закрепленных в Бюджетном Кодексе Российской Федерации, вряд ли такие субъекты Российской Федерации как АБАО и У-ОБАО станут более самостоятельными в финансовой сфере. Без федеральной финансовой помощи эти субъекты Российской Федерации не могут выполнять свои основные функции, что все более обостряет вопрос о фиктивности их конституционно-правового статуса и о существовании их в качестве субъектов федерации.
§ 3. «Сложносоставность субъектов» как феномен государственного устройства России: проблемы и пути решения
Современная ситуация
Конституция Российской Федерации 1993 года наделила автономные округа всеми юридическими признаками субъектов Российской Федерации. Статья 65 Конституции Российской Федерации при определении субъектного состава РФ дает простой перечень автономных округов без всякого упоминания о вхождении их в ту или иную область (край).
В ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации упоминается (именно упоминается) об автономных округах, входящих в состав области (края).
Все это дает нам право утверждать о сохранении диспозитивности нормы о вхождении автономных округов в область (край), тем более что как равноправные субъекты РФ автономные округа вправе самостоятельно определять свое положение.
Диспозитивность вхождения автономных округов по Конституции Российской Федерации 1993 года дает повод для двоякого толкования, о чем заметил В.А. Кряжков: «Первое: после ее принятия автономные округа как равноправные субъекты РФ в юридическом смысле оказались вне краев, областей и были поставлены перед необходимостью выразить свою позицию: либо они входят в область, край, либо соглашаются с новым конституционным статусом. Второе толкование (его можно отнести к общераспространенному): пока автономный округ не заявляет иного, он, как и ранее, считается входящим в состав края, области»[272].