принимать нормативно-правовые акты, а также решения, в том числе о проведении референдумов, направленных на прекращение процесса образования Пермского края;
принимать нормативно-правовые акты, содержащие требование об отставке губернатора края, а также губернатора области, главы администрации автономного округа (до окончания срока их полномочий) и назначенных ими должностных лиц.
Ст.8 ФКЗ 2004 г. в п.2 содержит корреспондирующее ограничение на досрочный роспуск региональных парламентов области и округа для губернаторов края, области и главы администрации округа. По поводу ограничений распространяющихся на региональные парламенты есть вполне обоснованное, на наш взгляд, мнение Н. Яшина, президента фонда развития федеративных отношений «Пермский край», о спорности запрета на отчуждение имущества и заключение соглашений с другими субъектами федерации, иностранными государствами и коммерческими структурами[339].
Пункт 7 ст.6 ФКЗ 2004 г. для решения задач переходного периода, с момента вступления в должность губернатора края, устанавливает обязанность Законодательных собраний области и округа принимать решения совместно большинством голосов от общего числа депутатов каждого представительного органа в либо на совместных пленарных заседаниях, либо на заседаниях с общей повесткой дня.
Губернатор края в переходный период осуществляет непосредственное руководство органами исполнительной власти Пермской области и общее руководство органами исполнительной власти Коми-Пермяцкого автономного округа, непосредственное руководство которыми осуществляет должностное лицо, назначаемое губернатором края. В дальнейшем, после окончания переходного периода, статус указанного должностного лица предлагается урегулировать Уставом края с учетом специфики особого статуса Коми-Пермяцкого округа.
Наиболее отчетливо специфика переходного периода отражается в финансово-правовых нормах упоминаемого ФКЗ 2004 г., в частности, в вопросах бюджетного устройства и бюджетного процесса (ст.14). До 2006 г. бюджеты области и края утверждаются раздельно в обычном порядке и исполняются самостоятельно соответствующими органами исполнительной власти каждого субъекта до вступления в должность губернатора края, который с этого момента обеспечивает исполнение бюджетов раздельно по каждой территории. Проект бюджета Пермского края на 2007 г. формируется органами исполнительной власти края, а бюджет утверждается совместным решением Законодательных собраний Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, если же такое решение принято не будет, то бюджет утверждается губернатором края. Формирование проекта бюджета края на 2008 г., утверждение и исполнение бюджета в течение 2008 г. осуществляется по общим правилам в соответствии с федеральным и краевым бюджетным законодательством, за исключением межбюджетных отношений.
С 2006 г. по 2008 г. включительно расчет объема федеральной финансовой помощи производится раздельно по Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, то есть, прекратив свое существование де-юре, эти субъекты будут учитываться в межбюджетных отношениях как существующие. В этот же период федеральная финансовая помощь бюджету округа будет передаваться через бюджет края. Федеральный центр согласился на сохранение объема финансовой поддержки Пермского края до 2008 г. в размере не ниже уровня, сложившегося в 2006 г. по Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу. Таким образом, притязания на особый статус в получении федеральной финансовой помощи до 2015 г., закрепленные в Меморандуме, поддержки федерального центра не получили.
Начиная с 2009 г. в межбюджетных отношениях с Российской Федерацией бюджет края учитывается как бюджет единой территории, а межбюджетные отношения края и округа регулируются краевым законодательством.
Анализ всего массива документов по теме объединения показывает, что интерес, как объединяющихся субъектов, так и федеральных властей находится, прежде всего, в финансово-экономической сфере. Наличие субъектов Российской Федерации с депрессивной экономикой чрезвычайно тяготит федеральный бюджет, которому предстоящее объединение сулит хотя и в дальней, но в обозримой перспективе уменьшение размеров финансовой помощи объединенному субъекту. С уменьшением количества субъектов также объективно должны решиться управленческие проблемы в федерации. Объединяющиеся субъекты Российской Федерации пытаются в процессе объединения получить максимальные финансово-экономические преференции, решив, таким образом, тактические задачи, тогда как федеральный центр решает задачи стратегического характера. Результат одного такого торга между объединяющимися субъектами и федеральным центром мы и получили в анализируемом нами ФКЗ 2004 г., хотя в каждом отдельном случае ситуация может существенно различаться.
Намерения федерального центра объединить, прежде всего «сложносоставные» субъекты Российской Федерации выражаются, например, в федеральном законе от 4 апреля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,[340]в соответствии с которым с 1 января 2005 г. вступают в силу ст. 26.3, 26.6 и глава IV.2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» при условии вступления в силу не позднее 1 января 2005 г. соответствующих изменений в Бюджетный и Налоговый Кодексы Российской Федерации. Указанные изменения и дополнения в отношении «сложносоставных» субъектов Российской Федерации касаются передачи практически всех статутных полномочий автономных округов в пользу областей (краев), в состав которых они входят, и, прежде всего в сфере доходно-расходных полномочий.
Реализация этих законов приведет к тому, что наиболее устойчивые в экономическом отношении округа потеряют большую долю своих доходов от природной ренты в пользу субъектов, в состав которых они входят. Таким образом, федеральные власти недвусмысленно дают понять округам, вне зависимости от их экономического положения, о своем намерении укрупнить их через ликвидацию как субъектов федерации.
Здесь хотелось бы заметить, что гораздо эффективнее административного давления была бы экономическая логика объединения, что показывают те же Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ, в случае которых объединяются хронически дотационный округ и более сильная экономически область, где 80% промышленных предприятий округа оказались структурными подразделениями областных компаний. Сложившиеся обстоятельства приводили к тому, что почти вся созданная в округе добавленная стоимость уходила в налогооблагаемую базу области, после объединения данный дисбаланс должен быть ликвидирован за счет специальных краевых трансфертов.[341] Налицо экономический интерес объединяющихся субъектов.
Совершенно обратная ситуация складывается в Тюменской области в отношениях между ней и входящими в ее состав Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, где через административное давление федеральный центр пытается объединить сильные в экономическом отношении округа и относительно слабую область. Судя по сообщениям СМИ, федеральный центр добился определенных успехов[342].
Процесс объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, которые пытались соперничать в скорости объединения с Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом, и о котором говорилось очень много, на самом деле не прошел даже первый этап: не направлены совместные предложения субъектов Президенту Российской Федерации об объединении. Причина в целом комплексе проблем:
окружную Думу не устаивает предлагаемый будущий статус округа как обычного муниципального образования;
как следствие сорвана процедура голосования в Думе по совместным предложениям об объединении;
федеральный центр дал понять области и округу, что не намерен удовлетворять все финансово-экономические притязания объединяющихся субъектов[343].
Представляется, что за кадром остается очень важная политическая проблема, связанная с неопределенностью будущего статуса окружной элиты.
Интересно заметить, что проведение референдума об объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа срывается окружной Думой не в первый раз, впервые это произошло на осенней сессии Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа 2000 г[344]. Тем не менее, существуют научно проработанные предложения по теме объединения[345].
Пытаясь не допустить попыток принуждения к объединению с Читинской областью Агинского Бурятского автономного округа, его руководство в превентивных целях категорически выступает против объединения[346].
Как видим, кампания по массовому укрупнению субъектов Российской Федерации принесет больше вреда, чем пользы, и вопросы планирования укрупнения «следует решать, сочетая комплексность критериев с индивидуальным подходом»[347].
§ 2. Право на самоопределение народов и перспективы конституционно-правового статуса автономных округов
Равноправие и самоопределение народов
Часть 3 ст.5 Основ конституционного строя в качестве принципа федеративного устройства России закрепляет равноправие и самоопределение народов Российской Федерации.