Наука советского государственного права выработала критерии, по которым определялась конкретная форма и вид автономии, однако следует оговориться о том, что эти критерии носили теоретический характер и имели существенное расхождение с существовавшей государственно-правовой практикой.
В самом общем виде, по мнению Э.В. Тадевосяна многообразие форм советской автономии обусловлено «различиями в уровне социально-экономического, политического и культурного развития национальных районов, численности их населения, величине территории и ее географическом положении, в темпах классовой дифференциации и формирования национального рабочего класса, в степени национальной консолидации и развития национального самосознания, в характере и сложности межнациональных отношений, национальном составе населения и способе его расселения и т.д. В основе избрания той или иной формы национальной государственности всегда лежала свободное волеизъявление наций или народностей, опиравшееся на учет условий и интересов развития, как данного народа, так и всего многонационального государства в целом».[379]
В указанной трактовке критерии носят крайне субъективный и неопределенный характер, что противоречит природе самих критериев и принципам правового регулирования.
Более определенно по этому поводу высказалась К.Д. Коркмасова, по ее мнению, «наиболее стабильным критерием, на наш взгляд, является этнический момент (имеется в виду, конечно, нация, народность, компактно проживающая в пределах определенной территории), отсутствие его делает бессмысленным само существование национальной государственности».[380]
Близких позиций к вышеуказанной придерживаются Ю.Г. Судницын и А.И. Потапов. Они выделяют такие факторы как: 1) волеизъявление нации; 2) национальный состав населения; 3) территориальная распределенность и компактность расселения национальностей; 4) количественный состав населения; 5) географическое положение и размеры территории и другие.[381]
Особо выделяются факторы национально-территориальной компактности. Существование национальной государственности в плане национальных отношений связано с наличием трех основных критериев, которые раскрывают содержание этнической территории, как основы образования форм национальной государственности. К таким критериям относятся:
Удельный вес – количество граждан коренной нации или народности, давшей имя конкретной форме национальной государственности в общей численности населения, проживающего на ее территории. Удельный вес может быть абсолютным или относительным. При абсолютном количество жителей коренной национальности составляет более 50% всего населения, а при относительном - оно выше, чем количество жителей любой другой национальности, проживающей на этой же территории.
Доля проживания – отношение численности коренной национальности в своем автономном образовании к общему числу лиц этой же национальности, проживающих на территории СССР.
Компактность расселения – слитность проживания коренной национальности на этнической территории.
А.В. Радвогин компактность трактует как расселение в границах определенной экономической более или менее целостной территории основной массы той или иной нации, которая по численности превосходит группы лиц этой же нации, проживающей разрозненно в других местностях.[382]
Таким образом, все критерии образования национально-территориальной автономии можно разделить на объективные, к которым относятся все вышеуказанные, и субъективный критерий, под которым понимается волеизъявление субъекта автономии. Анализ советской практики позволяет нам, пожалуй, добавить еще один субъективный критерий – воля высших органов государства.
Не претендуя на создание новой теории национально-территориальной автономии, хотелось бы высказать несколько практических рекомендаций по поводу возможного статуса автономных округов в укрупненных субъектах Российской Федерации.
В отношении автономных округов, которые сохранили свою национальную основу, можно сказать, что возвращение прежнего советского статуса административной автономии, естественно с учетом современных реалий, для них - единственный способ сохранится как субъект права.
Округа, сохранившие национальную основу, отличаются сильнейшей зависимостью от федеральных финансовых вливаний и поэтому сохранение статуса территориальной автономии для них - это максимум возможного.
Автономному округу как виду (форме) национально-территориальной автономии, возможно, будут присущи следующие признаки:
В идеале, статус округа, в общих чертах, должен быть урегулирован федеральным законом, а детально, законом субъекта федерации. Здесь возможны варианты, например, если нет соответствующего федерального закона, то субъект вправе в порядке опережающего нормотворчества своим законом урегулировать эту проблему, в пределах собственной исключительной компетенции и совместной компетенции с федерацией. Возможно, статус округа будет регулироваться его уставом, принимаемым им самостоятельно, но подлежащим утверждению органами власти субъекта федерации.
Акт, регулирующий статус округа, должен устанавливать систему органов власти округа, порядок их формирования, их компетенцию, гарантии их относительной самостоятельности.
Компетенция органов власти округа, в общем виде, должна соответствовать полномочиям и функциям органов власти субъекта федерации с учетом территориального масштаба и пределов делегированной власти в рамках их автономии.
В систему органов власти могут включаться либо только орган исполнительной власти, либо представительный орган и орган исполнительной власти. Зависит это от того, какого вида будет территориальная автономия – законодательная или административная. В случае административной автономии, орган исполнительной власти округа может быть по статусу территориальным подразделением областных (краевых) органов исполнительной власти.
Должен быть установлен механизм обеспечения соответствия актов органов власти округа правовым актам федерального уровня и субъекта федерации.
Необходимо установление финансовых гарантий самостоятельности округа. В этих целях в бюджетном законодательстве возможно закрепление в составе консолидированного бюджета субъекта бюджета округа, либо отдельной сметы расходов и доходов округа в составе бюджета субъекта, с системой собственных (закрепленных) доходов и нормативно закрепленными расходными полномочиями. Изменения в системе и структуре доходных и расходных полномочий на региональном уровне потребует обязательных изменений в федеральном и региональном бюджетном и налоговом законодательстве.
Необходимо обязательное закрепление представительства округа в органах власти субъекта федерации. В этих целях возможно закрепление в избирательном законодательстве субъекта федерации формирование избирательных округов с учетом территории автономного округа, установление особых избирательных квот. Руководитель исполнительного органа власти округа по должности может быть одним из заместителей главы субъекта.
Отдельно стоит остановиться на полномочиях в сфере национально-культурного строительства, которые должны иметь особые правовые, организационные и финансово-экономические гарантии.
Все указанные особенности будущего статуса автономных округов, как вида (формы) национально-территориальной автономии, должны быть зафиксированы во всех «объединительных» документах и, хотя бы в контурном виде, обозначены в федеральном конституционном законе об образовании нового субъекта Российской Федерации в результате объединения области (края) и входящего (-их) в их состав автономного округа (-ов).
В заключении хотелось бы отметить то, что чрезмерное форсирование процесса укрупнения субъектов федерации, более того, применение мер принуждения в разных формах к этому, принесет больше потерь, чем пользы.
Думается, что субъекты федерации должны сами «созреть» до объединения, без активного внешнего вмешательства, и, возможно, к тому времени на федеральном уровне прояснится вопрос с выверенной в научном и политическом смысле концепцией федерализма в России.
Заключение
Завершая наше исследование конституционно-правового статуса автономных округов Российской Федерации в качестве итога мы считаем нужным привести свои выводы.
Находясь под жестким партийно-идеологическим контролем, советские государствоведы, в своих исследованиях по вопросам национальной автономии и федеративного устройства государства, разработали ряд рекомендаций имеющих практическое значение и сегодня.
Сущность автономии являлась, в соответствии с теорией советского государственного права, одной из основных форм реализации народом национального суверенитета, одним из юридических выражений принципа суверенности и равноправия наций (народностей) в государственном строительстве. Реализация национального суверенитета допускалась только в государственно-правовых территориальных формах. Соответственно, сердцевиной автономии объявлялся национальный суверенитет.
В советской государственно-правовой литературе выделялось три вида автономий: автономная республика, автономная область и автономный округ, которые, в свою очередь, подразделялись на две формы – законодательная и административная, к первой относилась автономная республика, ко второй – автономная область и автономный (национальный) округ.
Определение той или иной формы и вида автономии, теоретически, зависело от таких факторов как: 1) волеизъявление нации; 2) национальный состав населения; 3) территориальная распределенность и компактность расселения национальностей; 4) количественный состав населения; 5) географическое положение и размеры территории и другие.