Центробежные тенденции на местах привели к тому, что областные объединения Советов большевиками были упразднены, при этом Конституция 1918 года (например, ст.61) сохраняла «досоветские» административно-территориальные единицы как уезды, волости, губернии и области, которые никакой автономией не обладали. Таким образом, попытка совмещения автономных начал и ранее существовавшей территориальной организации государства привели к тому, что сущность советской федерации свелась к автономии только национально-территориальных образований.
На конкуренцию между национальными и территориальными началами в государственном устройстве России обратил внимание еще в 1922 году профессор Б.Д. Плетневым. «Современная советская Россия, - писал он, - не может быть признана федеративным государством. Но в равной мере ее нельзя очевидно причислить к унитарным государствам...».[63]
Ким А.И. в 1960 году указывал, что «...по существу, РСФСР представляет сочетание элементов, как унитаризма, так и федерализма»[64] и далее, по его мнению «...РСФСР с государственно-правовой точки зрения напоминает унитарную республику с широким применением автономии для компактных коллективов национальностей, проживающих на ее территории».[65]
Пытаясь теоретически обосновать компромисс между унитаризмом и федерализмом в государственном устройстве РСФСР, некоторые ученые считали, что «… РСФСР можно считать государственным объединением не только наций, объединенной в автономных государственных образованиях (автономных республиках, автономных областях и национальных округах), но национального большинства федерации (русского народа), не объединенного в отдельное национально-государственное образование, а представленного самой РСФСР».[66] Попытки теоретического примирения национального и территориального принципов в государственном устройстве советской России приводили к вышеуказанной точке зрения, которая противоречила формальной логике – одним из субъектов РСФСР являлась … сама РСФСР?!
Ничего не изменилось и в 1977 году, когда А.И. Лепешкин констатировал, что «РСФСР можно назвать такой федерацией, которая сочетает в себе элементы, как унитаризма, так и федерализма»[67].
Более реалистичной выглядит точка зрения В.А. Рахлевского, который, юридическую природу РСФСР как федерации основанной на автономии, видит в следующем: «1) субъектами федерации РСФСР являются не суверенные государства, а различные виды автономных образований: автономные республики, автономные области и автономные округа; 2) субъекты федерации РСФСР имеют различный правовой статус, в соответствии с которым уровень их компетенции является различным; 3) субъекты федерации РСФСР создавались после возникновения самой РСФСР актами ее высших органов государственной власти, предусматривающими выделение территорий, на которых проживало компактное большинство той или иной нации, пожелавшей образовать свою автономную национальную государственность; 4) субъекты федерации РСФСР не образуют ее, а входят в ее состав».[68]
По крайне мере до принятия Конституции СССР 1977 года РСФСР следует признать полуфедерацией, так как полноценных субъектов федерации в ее составе не было, и состояла она частично из территориальных образований обладающих статусом квазигосударственной автономии, и частично, из административно-территориальных образований, причем некоторые автономии могли находиться в составе административно-территориальных образований. Асимметричность РСФСР не вызывает сомнений.
В вопросе о субъектном составе РСФСР у советских государствоведов отсутствовало единство. Так, одни авторы считали субъектами РСФСР только автономные республики,[69]другие автономные республики и автономные области,[70]а третьи – все виды автономных образований, включая и автономные (национальные) округа[71]. Подавляющее большинство советских ученых соглашалось с мнением о том, что субъектами РСФСР являлись все автономные образования, в том числе и автономные (национальные) округа.
Рахлевский В.А. придерживаясь этого мнения, приводит следующие доводы:
Взаимоотношения между народами регулируются органами государственной власти РСФСР и автономных образований, значит, именно они являются участниками государственно-правовых отношений, следовательно, субъектами РСФСР следует признать все автономные образования, в том числе и автономные (национальные) округа.
РСФСР не государственный союз, а союз с русским народом малых наций и народностей, образовавших различные формы автономной национальной государственности в составе РСФСР.
В главах 10 и 11 Конституции СССР 1977 года автономные (национальные) округа включены в число автономных образований, а в ст. 71 Конституции РСФСР 1978 года перечислены все автономные округа, как входящие в состав РСФСР. Также национальные округа переименованы в автономные. [72]
Указанные изменения в Конституциях СССР и РСФСР позволили заявить Ковешникову Е.Н. и Шафиру М.А., что проведенной унификацией терминологии применительно к существующим формам национальной автономии «...определены место и значение автономных округов в едином союзном многонациональном государстве – Союзе ССР, олицетворяющем государственное единство советского народа, всех его наций и народностей».[73] Основываясь на приведенных доводах, Рахлевский В.А. считает, что «...это дает основание считать, что многолетний спор об автономности и правосубъектности этого вида автономной национальной государственности теперь решен окончательно».[74]
В реальности все выглядело иначе, автономный округ являлся по сути административно-территориальным образованием, причем не первого порядка, с некоторым национально-бытовым колоритом. К такому выводу можно прийти после анализа правового положения автономного округа по Закону РСФСР от 20 ноября 1980 года «Об автономных округах РСФСР», где впервые после упоминания в советских конституциях законодательно был урегулирован статус автономных округов. Основания, приведшие к такому выводу, будут приведены ниже. Что касается понятия «субъект федерации», то следует иметь в виду, что это понятие бытовало лишь на теоретическом уровне и нормативно нигде в советский период не закреплялось. Тем не менее, если учитывать, что РСФСР – это федерация, основанная на квазигосударственной автономии, то ее субъектами следует признать лишь автономные республики.
Автономный (национальный) округ в системе автономных образований в теории советской автономии
Как одному из видов советской автономии национальным (автономным) округам были присущи все черты советской автономии вообще, естественно, с учетом их некоторой специфики.
Национальный (автономный) округ являлся низшим звеном в системе видов и форм советской автономии, по этому поводу, К.Д. Коркмасова отмечала, что «национальный округ – это первичная форма советской автономии»[75].
Общепризнанным в советской государствоведческой литературе считалось мнение о том, что создание национальных округов означало приобщение малых народов Севера к началам советской государственности[76].
Определяющим в образовании национальных округов считался национально-территориальный принцип, так как в первую очередь учитывались удельный вес (относительный или абсолютный), доля проживания, компактность расселения титульного этноса того или иного национального округа[77]. Что касается территории, то естественно, при установлении границ национальных округов принимались во внимание пределы расселения народностей объединившихся в этих округах. Отсюда вытекала особенность национальных округов, заключающаяся в больших занимаемых площадях территории при крайне малой численности населения. Малочисленность населения и вызванная этим невозможность создания своего государственного образования без участия других, хотя бы родственных национальных групп обуславливала то, что зачастую в одном национальном округе объединялись несколько народностей. Такое объединение нескольких народностей «… отнюдь не ущемляет их интересов, поскольку они связаны общностью бытовых, национальных и иных особенностей»[78]. Таким образом, национальные округа объявлялись формой национальной государственности малочисленных народов Севера, выражением национального суверенитета этих народов, результатом осуществления их права на самоопределение, реализацией их политического равноправия, в том числе и равноправия в государственном строительстве[79].
Другим важнейшим принципом создания национальных округов считался принцип интернационализма, выражающийся в том, что национальные округа включены в состав русских краев и областей. Это означало «…постоянную, товарищескую помощь более развитой нации народу национального округа в решении всех вопросов его жизни»[80].
При образовании национальных округов экономические критерии носили подчиненный характер по отношению к национально-территориальному принципу, впрочем, как и вообще в теории и практике строительства советской автономии.
Думается, что все это обусловлено крайней малочисленностью, отсталостью в социально-экономическом и культурном развитии титульных этносов национальных округов Севера, как в момент образования этих округов, так и в дальнейшем. Эти причины и вызвали к жизни патернализм со стороны Советского государства в отношении малочисленных народов Севера, в частности выражавшегося в так называемой политике «коренизации», то есть в искусственном увеличении процента коренного населения в государственном аппарате. Другим средством учета национальной специфики было использование в делопроизводстве государственных органов национальных округов языков титульных национальностей. Еще одним средством учета специфики национальных округов являлось то, что в момент образования округов структура и компетенция их государственных органов отражала особенности быта и национального состава этих округов, речь идет о кочевых, тундровых и островных Советах, статус которых мы подробнее рассмотрим в следующем параграфе.