Однако в отношении малых народностей Севера сформировалось иное мнение. В ходе административных преобразований практически все малые народы Севера оказались территориально разобщены, что, как считалось тогда, негативно отражалось на их развитии. Для решения проблем малых народностей Севера административный округ был признан наиболее оптимальной формой их национального районирования. Основой для такого вывода послужило образование и функционирование Ненецкого национального округа, который был образован в соответствии с Постановлением Президиума ВЦИК РСФСР[93].
В августе 1930 г. Комитет Севера представил административной комиссии ВЦИК РСФСР проект закона об образовании национальных округов и районов в местах расселения народов Севера. Проект содержал в себе два конкурирующих варианта проведения национального районирования: либо образование национальных районов, либо – национальных округов.
Проект после незначительных доработок был принят в качестве Постановления Президиума ВЦИК от 10 декабря 1930 г. «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера»[94].
Анализ Постановления указывает на то, что был принят компромиссный вариант национального районирования: образование, как национальных районов, так и национальных округов. В соответствии с указанным Постановлением было образовано 8 национальных округов с районным делением: в составе Уральской области: Остяко-Вогульский, Ямальский (Ненецкий); в составе Восточно-Сибирского края: Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский, Витимо-Олекминский Эвенкийский); в составе Дальневосточного края: Чукотский, Корякский, Охотский (Эвенский); и 8 национальных районов с четким определением административных центров и границ. К концу 1930 г. в составе РСФСР было 9 национальных округов, включая ранее образованный Ненецкий национальный округ. Формирование национальных районов продолжалось до конца 1932 г.
Логическим продолжением этого этапа национального районирования стало Постановление Президиума ВЦИК РСФСР от 10 сентября 1931 г. «О проведении перевыборов Советов районных и окружных съездов Советов в национальных районах и округах Крайнего Севера»[95], которым устанавливались сроки перевыборов и нормы представительства в Советы и на съезды Советов. Указанными актами вносились изменения в структуру органов государственной власти и управления и в принципы их формирования. Вместо упраздняемых родовых органов туземного управления учреждалась четырехзвенная система территориальных органов власти: сельский (туземный) совет – район – округ – край (область). В целях усиления коренизации устанавливались повышенные нормы представительства коренных народностей в районных и окружных Советах.
Образование национальных округов и районов и формирование территориальных органов власти завершило процесс национального районирования на территориях традиционного расселения малых народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Общегосударственным актом, закрепляющим и детализирующим правовое положение органов власти, вновь образованных национальных округов, стало «Положение об окружных съездах Советов и окружных исполнительных комитетах национальных округов северных окраин РСФСР» утвержденное Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 апреля 1932 г[96].
В ст. 1 Положения говорится, что «Национальные округа северных окраин РСФСР образуются по Постановлению Президиума ВЦИК на территории расселения малых народностей Севера». Национальные округа входят в состав краев (областей) или автономных республик и разделяются в административно-хозяйственном отношении на районы.
Анализ Положения позволял некоторым ученым утверждать, что этим актом нормативно закреплялась определенная автономность округов от краев (областей), в состав которых они входили. Это подтверждалось установлением окружных бюджетов и плана развития народного хозяйства, которые входили в качестве особой самостоятельной части в республиканские (АССР), краевые (областные) бюджеты и планы (ст. 7 и 8 Положения). Кроме того, окружные съезды Советов избирали делегатов на краевые (областные), республиканские (АССР) и Всероссийские съезды Советов по особым нормам, которые устанавливались ВЦИК РСФСР (ст.5 Положения). В соответствии со ст.6 Положения окружные органы власти и управления руководили деятельностью районных органов и подведомственных окружных учреждений. Подведомственность районных органов власти окружным закреплялась также и п. «в» ст.3 Постановления ВЦИК и СНК, которым было утверждено комментируемое Положение, где говорилось, что «по всем вопросам, требующим разрешения вышестоящих органов, районные исполкомы сносятся с окружными исполкомами». Следовательно, по мнению Е.М. Широковой, раз райисполкомы не могли обращаться напрямую к краевым (областным) органам непосредственно, то и краевые (областные) органы не могли обращаться к районным органам власти минуя окружные[97], что подтверждает определенную автономию национальных округов.
Однако, ст. 19 и 20 закрепляли непосредственное подчинение окружных органов власти краевым (областным) и республиканским органам власти. Пункты «в» и «г» статьи 21 Положения закрепляли права окружных исполкомов и их президиумов «входить во ВЦИК и СНК РСФСР с представлениями об отмене или изменении постановлений ВЦИК и СНК АССР, краевых (областных) исполкомов, в случае противоречия этих постановлений особым условиям национальных округов», а также «приостанавливать распоряжения народных комиссариатов автономной республики или отделов краевого (областного) исполкома в тех случаях, когда эти распоряжения не соответствуют особым условиям национального округа, с одновременным сообщением об этом по телеграфу тому органу, чье распоряжение приостанавливается, а также ЦИК и СНК автономной республики или краевому (областному) исполкому и с обязательным немедленным проведением в жизнь этих распоряжений при их подтверждении указанными органами».
На основании этой цитируемой статьи Е.М.Широкова сделала вывод о «двойном» подчинении национальных округов, причем «по вертикали». Национальный округ был поставлен в подчинение вышестоящей административно-территориальной единице – краю, области или АССР – и государству, частью которого являлся край, область или автономная республика – РСФСР. Далее она считает, что «необычность «двойного подчинения» свидетельствует о том, что национальный округ – это особое образование. В связи с этим находится другой важный вывод, суть которого в том, что подчинение национального округа краю или области не является обычным административным подчинением, скажем, подчинением административного округа области или краю».[98]
Высшим органом власти на территории национального округа являлся окружной Совет, а в период между съездами – окружной исполком, избираемый окружным съездом Советов. Обращает внимание то, что функциональная компетенция окружных органов власти практически совпадает с компетенцией органов власти краевого (областного) и республиканского уровней и отличие заключается лишь в полномочиях национально-культурного характера (ст.24 Положения), соответственно компетенция окружных органов власти и краевых (областных) органов разграничена была недостаточно четко, что впоследствии повлекло за собой многочисленные правовые коллизии.
На территории районов в национальных округах организовывались сельские советы, действовавшие на основании общегосударственных правил и кочевые советы, чей статус был определен «Положением о кочевых советах в национальных округах и районах северных окраин РСФСР» утвержденным Постановлением ВЦИК и СНК от 20 августа 1933 г[99]. С момента вступления в силу данного положения утратило силу Временное Положение об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР. По новому положению кочевые советы образовывались в национальных округах и районах, где преобладало кочевое или полукочевое население, они являлись высшими органами советской власти на подведомственной территории. Организация кочевых советов и замена ими туземных органов управления ознаменовала собой полный переход от родовой организации государственной власти у малых народов Севера к территориальным органам советской власти.
Завершение процесса национального районирования в местах традиционного проживания малых народов Севера, преобразования органов власти и управления привели к изменениям и в системе судебно-прокурорских органов в национальных округах, которые уже действовали на основе общегосударственных правовых актов в соответствии с Постановлением ВЦИК и СНК от 10 марта 1933 г. «Об органах юстиции в национальных округах и районах северных окраин РСФСР»[100]. Тем не менее, учитывая традиционный образа жизни и обычаи, сложившиеся общественные отношения у коренных народов северных окраин РСФСР, высшие органы государственной власти РСФСР объективно были вынуждены создать в соответствии с Положением «О кочевых общественных судах в национальных округах и районах северных окраин РСФСР», утвержденным Постановлением ВЦИК РСФСР[101], судебные органы при кочевых советах. Компетенция кочевых судов в основном была связана с делами, вытекающими из повседневной жизни коренных народов Севера.
Анализ правового положения национальных округов в период их становления указывает на их следующую специфику:
Национальные округа не имели конституционных основ, но учреждались специальным актом высшего органа государственной власти РСФСР.