Инцидент с правом представления показал, какую роль будет играть орган дворянского представительства, в который собирались превратить Сенат, при решении важнейших вопросов времени. Как замечает А. Е. Пресняков, если власть «предполагала приступить к широким преобразованиям и не рассчитывала при этом на поддержку широких общественных кругов, она... нуждалась в исполнительных органах,.. приспособленных к проведению в жизнь ее предначертаний. Такими органами и должны были быть министерства» [14]. Таким образом, власть в сложившихся условиях должна была идти в дальнейшем по пути централизации и бюрократизации государственного аппарата, проводя усовершенствование всех его звеньев и удаляя из него элементы, содержащие ограничительные тенденции. Именно по этому пути и пошел Александр. Он не отказался от стремления превратить самодержавие в «истинную» монархию, путем «законно-свободных» учреждений обеспечить условия мирного развития страны, защиты ее как от революционных потрясений, так и от правительственного деспотизма. Но «законно-свободные» учреждения должны не стеснять «силу правительства», а служить ей в ее руководящей политической деятельности надежной опорой, наряду с двумя другими: дисциплинированной армией и системой народного просвещения, воспитывающей граждан согласно с «видами правительства».
Опыт первых лет царствования привел Александра I к выводу, что, пока идет подготовительная работа к будущим преобразованиям, самодержавная власть должна быть сильной и свободной в своих действиях, должна быть единственной активной силой нововведений, без какого-либо участия общественных элементов. Александр видел, что окружающая его среда полна интересов, враждебных преобразованиям, собственные сотрудники то и дело создают препятствия. Из впечатлений юности и из дальнейшего опыта Александр вышел с настроением, которое иногда выражалось в суждениях типа: «Я не верю никому, я верю лишь в то, что все люди – мерзавцы…»
В 1803 году Негласный комитет провел всего 4 заседания. К этому времени Александр уже достаточно прочно чувствовал себя на троне и в «молодых друзьях» не нуждался. Они теряют свое прежнее влияние. В общем, можно сказать, что Александр стремился выполнять рекомендации Лагарпа. Нужно уметь, советовал Лагарп, разыгрывать императорскую роль, а министров приучить к мысли, что они только его уполномоченные, обязанные доводить до него все сведения о делах во всей полноте, а он выслушивает внимательно их мнения, но решение примет сам и без них, так что им останется только выполнение.
В апреле 1803 года Александр вызвал на службу А. А. Аракчеева, у которого к этому времени прочно сложилась репутация «страшилища павловской эпохи». Однако Александр ценил в Аракчееве, как указывал Н. Н. Муравьев, «готовность и деятельность исполнять ему… приказанное» [15], а также то, что он «не примыкал ни к какой партии» при дворе (П. А. Вяземский). 14 мая 1803 года император восстановил Аракчеева в должности инспектора всей артиллерии. Граф с его обширными познаниями в области артиллерии и организаторским талантом был наиболее подходящей фигурой на эту должность в преддверии войны с Францией.
В том же году Александр назначает своего давнего друга князя А. Н. Голицына обер-прокурором Святейшего Синода. Голицын фактически стал править всеми делами Православной Церкви. Как указывал А. Е. Пресняков, Александр I унаследовал от XVIII века представление о религии как одном из орудий власти над обществом, о церковной организации как государственном учреждении. Александр I отрицательно относился к вольнодумному рационализму XVIII века, но и традиционная церковность – как православная, так и католическая, – была ему чужда. Его привлекало благочестие протестантского типа, при котором от христианства оставался только «закон Христов» - стремление жить по нравственным заповедям Евангелия без какой-либо возможности противостояния церковной общественности светскому государству.
Здесь Александр видел залог законопослушности, надежной защиты от распространения революционных идей. Ему близка была атмосфера гатчинского двора времени его юности, с симпатиями к масонству, искавшему самоусовершенствования «на стезях христианского нравоучения», но при освобождении людей от «религиозных заблуждений» их предков.
20 февраля 1803 года был издан указ о вольных хлебопашцах. Он предусматривал освобождение крепостных крестьян на волю за выкуп целыми селениями или отдельными семействами по обоюдному согласию с помещиком. Впрочем, помещики и ранее могли отпускать по своему желанию крестьян на волю. Указ был призван поощрить помещиков к расширению такой практики, причем с обязательным условием наделения крестьян землей в собственность. Вышедшие такими образом из крепостного состояния крестьяне не выходили из статуса податного сословия. Но в стране возникла возможность создания новой социальной группы – вольных хлебопашцев, владеющих землей по праву частной собственности. Указ впервые утверждал возможность освобождения крестьян. Александр I возлагал на указ 20 февраля 1803 года большие надежды. Ежегодно в его канцелярию поступали сведения о крестьянах, переведенных в новую категорию. Но результаты указа были незначительны: за все время царствования Александра I было заключено 160 сделок, по которым выкупились на волю 47 тысяч душ мужского пола крестьян (менее 0,5 % всего числа крепостных). Дело было не только в нежелании многих помещиков предоставить крепостным свободу даже за выкуп, но и в тяжелых финансовых условиях выкупа: цена выкупа одной души мужского пола в то время составляла около 400 рублей ассигнациями (100 рублей серебром), то есть 15-20 годовых оброков. Обычно получившие свободу на основании этого указа были не в состоянии внести сразу всю выкупную сумму, и договоры об отпуске на волю содержали кабальные условия: рассрочка выкупа под высокие проценты, отработки и пр. В указе также говорилось: «Если крестьянин или целое селение не исполнит своих обязательств, то возвращается помещику с землею и семейством по-прежнему».
В 1802-1804 годах была проведена реформа народного образования, планы которой рассматривались на заседаниях Негласного комитета. Как писал А. Н. Пыпин, со времен Петра I в России «не было столько забот об установлении школ, как в эти годы». В основу системы образования были положены принципы бессословности, бесплатности обучения на низших его ступенях, преемственности учебных программ с тем, чтобы окончивший низшую ступень мог беспрепятственно перейти в высшую.
Основное внимание правительство уделяло развитию среднего и высшего образования: требовались подготовленные чиновники, специалисты для промышленности и торговли, медики, преподаватели. Кроме того, «высшие учебные заведения, - писал А. Е. Пресняков, - должны были насаждать новые знания и… идеи, распространяя их в глубь всех слоев населения» [16]. Указ 24 января 1803 года предусматривал и меру, стимулирующую получение образования. Один из его пунктов гласил, что по истечении 5 лет после издания указа «никто не будет определен к гражданской должности, требующей юридических и других познаний, не окончив учения в общественном или частном училище». В 1802-1805 годах были открыты Дерптский, Виленский, Харьковский и Казанский университеты. Изданный 5 ноября 1504 года Устав университетов предоставил им значительную автономию.
Об отношении правительства к просвещению говорят цифры казенных ассигнований на нужды народного образования. Самый крупный отпуск на эти цели при Екатерине II составил 760 тысяч рублей в год. В 1804 году было отпущено на образовательную сферу 2 800 тысяч рублей, и в дальнейшем в течение царствования Александра I, несмотря на частые войны, расходы на просвещение не снижались. Император покровительствовал открытию ученых и литературных обществ. В 1803 году царский рескрипт утвердил Н. М. Карамзина в должности историографа.
9 мая 1804 года был издан Устав о цензуре, считающийся самым «либеральным» в России XIX века. В его разработке принимал участие Н. Н. Новосильцев. Цензуру проводили, согласно Уставу, цензурные комитеты при университетах из профессоров и магистров. Устав гласил, что цензура служит «не для стеснения свободы мыслить и писать, а единственно для принятия… мер против злоупотребления оною». Цензорам рекомендовалось руководствоваться «благоразумным снисхождением, удаляясь всякого пристрастного толкования сочинений или мест в оных… когда место, подверженное сомнению, имеет двоякий смысл, в таком случае лучше истолковать оное выгоднейшим для сочинителя образом».
Цензурные послабления в эти годы способствовали расширению издательской деятельности. Появился ряд новых журналов, альманахов, увеличилось издание переводов иностранной литературы. По инициативе самого Александра I за счет казны были впервые переведены на русский язык и изданы произведения А. Смита, Дж. Бентама, Ч. Беккариа, Ш. Делольма, Ш. Монтескье, - «евангелия политического либерализма», по выражению А. Е. Преснякова, - а также сочинения Дидро, Руссо, Вольтера. «Александр, - писал А. Е. Пресняков, - имел в конце жизни основание сказать, что сам сеял начала тех идей, которые вскормили движение декабристов» [17]. «Новым благотворным началом», по словам А. Н. Пыпина, стала публичность правительственной деятельности. Был основан полуофициальный «Санкт-Петербургский журнал», где публиковались отчеты министров.