В сентябре 1809 г. был заключен русско-шведский мирный договор. Финляндия вошла в состав России на правах имеющего конституцию великого княжества. Конституция Финляндии была первым шагом осуществления тех принципов, на которых Александр собирался перестроить всю империю. Конституция обеспечивала населению гражданские и политические права, организовывал на автономных началах местное управление, но органы высшего управления – финляндский Совет и должность генерал-губернатора – были устроены, как пояснял Сперанский, «не по праву конституции, но по единому усмотрению правительства», а постановления Сейма имели только совещательное значение.
В то же время обсуждалось аналогичное финляндскому автономное устройство. Великого княжества Литовского, вводилась особое управление в Тарнопольской области (восточной части Галиции, отошедшей к России по Шенбрунскому миру 1809 г.), разрабатывалось будущее устройство Молдавии и Валахии, в присоединении которых к империи были тогда уверены.
В октябре 1809 г. проект реформ под названием «Ведение к уложению государственных законов» был представлен императору. Во вводной части проекта Сперанский подчеркнул неотложность преобразований. Французская революция и революционные потрясения в других странах, писал он, показывают, что такая же опасность грозит и России. Для предотвращения такого исхода событий необходимы радикальные преобразования, ибо возможность «исправить зло частными мерами миновала». «Настоящая система, правления не свойственна уже более состоянию общественного духа». Необходимо, во-первых, подчинение самой самодержавной власти закону. Во-вторых, в основу государственного устройства страны должен быть положен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную, и судебную при независимости, судебной власти и ответственности исполнительной перед законодательной. План предполагал четкую структуру всех трех ветвей власти на всех уровнях, начиная с волости – первичной административной единицы.
В волостном центре один раз в три года созывается Волостная дума, в которую избираются представители от всех владельцев недвижимой собственности (независимо от сословной принадлежности), а также от казенных крестьян – из расчета 1 представитель от 500душ мужского пола. Волостная дума избирает своего председателя, секретаря, а также депутатов в Окружную думу. В центре округа - окружном городе созывается также один раз в три года Окружная дума, которая избирает, помимо председателя, главного секретаря. Окружной совет, Окружной суд и депутатов в Губернскую думу. Точно, также один раз в три года в губернском городе созывается Губернская дума, избирающая председателя, Губернский совет, Губернский суд и депутатов в высший представительный орган империи – Государственную думу (или Думу империи). Председатель (или канцлер) Думы назначается императором из числа представленных ею трех кандидатов. Депутаты Думы образовывают несколько специализированных комиссий. В системе высших органов власти Государственная дума занимает положение, равное Сенату. Она собирается на свои заседания «без всякого созыва ежегодно в сентябре» и заседает столько времени, сколько потребуется повесткой дня. За императором закрепляется право прервать сессию Думы или распустить ее, назначив новые выборы. Ни один закон не может вступить в силу без предварительного одобрения Думы, но и без утверждения его императором.
Государственная дума, по проекту Сперанского, не обладает законодательной инициативой, которая является прерогативой «одной державной власти», то есть императора. Дума рассматривает дела и законопроекты, представленные министрами от имени монарха или Государственного совета. Таким образом, хотя Дума и называлась «законодательным учреждением», ее законодательные функции были существенно ограничены.
На основе принципа выборности формировались первые три инстанции исполнительной власти – волостные, окружные и губернские правления, избиравшиеся на волостных, окружных и губернских собраниях. Высшей исполнительной властью являлись министерства; министры и их товарищи (заместители) назначались императором. Вводилась ответственность министров перед Государственной думой. Принцип выборности был положен и в основу формирования судебной власти. В первых трех судебных инстанциях (волостных, окружных и губернских судах) вводились суд присяжных заседателей и гласное судопроизводство. Высшей судебной инстанцией являлся Сенат Судебный (при сохранении Сената Правительствующего). В него императором назначались лица из представленных Губернскими, думами кандидатов.
Высшим органом, призванным координировать деятельность законодательной, исполнительной и судебной властей, являлся Государственный совет. «Все законы, уставы и учреждения – говорится в проекте, в первых их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном совете и потом действием державной (императорской) власти поступают к предназначенному их свершению в порядке законодательном, судном и исполнительном». Члены Государственного совета назначаются императором, который и председательствует в Совете.
Рассматривая существующее разделение населения на привилегированные и непривилегированные сословия как «следствие феодального состояния», Сперанский все же считал правомерным, «разделение состояний» (социальных категорий) по обладанию гражданскими и политическими правами. Под гражданскими правами, он подразумевал личную свободу, право занятий, передвижения, участия в судебных исках от своего, имени, заключения разного рода имущественных сделок, под политическими - участие в государственном управлении. Гражданские права предоставлялись всему населению, политические же только тем, кто владеет недвижимой собственностью.
В проекте обходился вопрос о крепостном праве. Сперанский указывал: «Очистите часть административную, потом введите установительные законы, т.е. свободу политическую, и затем приступите постепенно к вопросу о свободе гражданской, т.е. к свободе крестьян». Тогда в России многим, в том числе и Сперанскому, казалась, что конституция дело гораздо более простое, нежели отмена крепостного права. Ведь конституция была связана лишь с расширением прав общества, в то время как освобождение крестьян ущемляло права многочисленных и влиятельных владельцев крепостных. Поэтому проект Сперанского создавался как документ сегодняшнего дня, а отмена крепостного, права откладывались на будущее. Проект был, по существу выполнением той программы преобразований, которая была намечена на заседаниях Негласного комитета.
Итак, в плане Сперанского власть императора сохранялась в полной мере, он выступал в качестве координатора во всех сферах. В то же время введение народного представительства на основе имущественного ценза было решительным шагом к утверждению в стране буржуазных по сути норм.
Сперанский был уверен, что свод законов, над которыми работала комиссия под его руководством, с осени 1808 г., будет скоро готов, а по его издании и введении в действие на очередь станет задача установления в России порядка, который обеспечит господство законности, во всех сферах государственной жизни. Сперанский составил календарный план проведения в жизнь своего проекта (в течение 1810-1811 гг.). Но работа над сводом законов затягивалась, а Александр, ходя и признал проект Сперанского «удовлетворительным и полезным», тем не менее, высказывал сомнения и возражения. Император стоял за большую постепенность реформы. Он решил реализовать – и то не в первоначальном виде – те части плана, которые касались введения Государственного, совета и завершения министерской реформы.
Проект образования Государственного совета готовился Сперанским в обстановке глубокой секретности. Даже Аракчеев узнал о его содержании лишь за несколько дней до обнародования. Граф решил, что существует угроза лишиться своего влияния. Он демонстративно написал императору письмо с просьбой уволить его со службы вовсе. Александр должен был позволить Аракчееву сложить с себя обязанности военного министра и назначить его председателем Военного департамента в создаваемом Государственном совете. Тем самым Аракчеев по-прежнему ни от кого не зависел, кроме императора.
1 января 1810 г. был обнародован Манифест об учреждении Государственного совета и состоялось торжественное его открытие. Совет объявлялся «средоточием всех дел высшего управления». Это был законосовещательный орган при императоре. В функции Государственного совета входили обсуждение внесенных в него законопроектов, «толкование» (разъяснение) смысла уже изданных законов, принятие мер к их проведению в жизнь через исполнительные органы власти, распределение по министерствам и ведомствам расходов на их содержание, рассмотрение годовых отчетов министров. Таким образам Государственный совет не стал учреждением, связывающим императора со всеми ветвями власти, как то предполагалось в плане Сперанского. В состав Государственного совета входили все министры (по должности), а также назначаемые пожизненно императорам лица из высших сановников. Все законы, уставы и учреждения, хотя и вступали в силу только после утверждения их императором, должны были содержать формулу «Вняв мнению Государственного совета». Для организации деятельности совета учреждалась Государственная канцелярия во главе с государственным секретарем – им был назначен Сперанский. Поскольку все законопроекты первоначально направлялись в эту канцелярию, где они «редактировались» перед обсуждением в Совете, канцелярия и особенно ее начальник Сперанский приобретали большой вес и влияние.