К маю 1820 г. конституционный проект был полностью готов и отослан императору. В «Уставной грамоте» провозглашалось создание Государственного сейма (или Государственной думы), состоящего из Сената (его члены назначались императором) и Посольской палаты (сюда должны были входить избранные «земские послы» и депутате окружных городских обществ). Государственный сейм созывался каждые 5 лет на 30 дней. Без рассмотрения и одобрения Сейма монарх не мог издавать законы, но законодательная инициатива принадлежала исключительно, императору, он мог отклонить любой закон, утвержденный Сеймом. Император являлся главой исполнительной власти. Общее собрание Государственного совета становилось центром законодательной, исполнительной и судебной властей. Часть судей должна была быть выборной. Министры подлежали суду в случае нарушения законов и «Грамоты». Сейм обсуждал и утверждал государственный бюджет» Объявлялись свобода слова, вероисповедания (однако православие оставалось господствующей религией, а политическое и гражданское равенство предусматривалось только для христиан), равенство всех перед законом, независимость суда, неприкосновенность личности, гарантировалось право частной собственности (подразумевалось, что крепостные не входят в число граждан. Вообще о крепостном праве в проекте ничего не было сказано. Сословная структура общества, таким образом, не менялась). Избирательные права предоставлялись дворянам и горожанам, имевшим недвижимость, «именитым гражданам» (ученым, художникам, банкирам), купцам первых двух гильдий и цеховым мастерам.
«Грамота» предусматривала федеративное устройство страны, которая делилась на наместничества, где также создавались двухпалатные сеймы для рассмотрения местных узаконений, а иногда по предложению императора, и общественных. Эти сеймы избирают «земских послов» и депутатов (но эти лица должны быть утверждены императором). Назначаемый монархом наместник управляет при содействии Правительственного совета (из членов, назначенных от министерств) и Общего собрания – часть его членов выбиралась в губерниях, входящих в состав наместничества. В развитие «Уставной грамоты» предстояло выработать «Органические статуты для каждого наместничества».
«Буржуазный характер «Уставной грамоты» 1820 г. несомненен, - пишет С.В. Мироненко, - как впрочем, и ее ярко выраженный патримониальный характер»[9]. В принципе ни один вопрос не мог быть решен минуя монарха. Право монарха на вмешательство в формирование нижней палате наместнических и общегосударственного сеймов на практике означало нарушение принципа разделения властей и шаг назад по сравнению с польской конституцией. «Ограничивая самодержавный произвол, вводя его в определенные законные рамки, проект конституции 1820 г., все же сохранял доминирующее положение самодержца во всех областях государственной жизни»[1]0. Осуществление проекта должно было, по мысли Александра I уничтожить тяготившую его зависимость императорской власти от столичной вельможно-бюрократической среды, обеспечить единство империи полным слиянием с ней Финляндии и Польши, гарантировать быстрое осуществление на местах правительственной политики.
Незначительный объем предоставляемых населению политических прав, сохранение всей полноты власти, в руках государя и его наместников согласовали подобные проекты с сохранением всей полноты самодержавия, которым как личной властью Александр пока не собирался жертвовать. Как бы то ни было, «Уставная грамота», будь она введена в действие, означала бы новый этап в истории России. Александр одобрил текст «Уставной грамоты». Новосильцев составил проект манифеста, возвещавший «любезным и верным подданным» императора о даровании конституции, с успокоительным заявлением, что она не вводит ничего существенно нового в государственный строй, а лишь упорядочивает и развивает присущие ему начала. Однако ни манифест, ни «Уставная грамота» не были обнародованы. Почему же Александр в очередной раз отказался от своих планов? Многие современники и исследователи указывают на то, что на Александра повлияли революционные события в Европе, развернувшиеся в 1820 г., бунт Семеновского полка и рост крестьянских волнений в России. Кроме того, как указывает С.Б. Мироненко, осуществлению намеченных реформ помешало мощное и вполне определенное сопротивление подавляющей части дворянства. К преобразованиям стремился очень узкий общественный слой. Среди правящей элиты переменам сочувствовали и к ним стремилась ничтожная по численности группа высших бюрократов, правда, возглавляемая царем. Единственное, что могло в этих условиях обеспечить проведение реформ, - насилие правительства над своей собственной социальной опорой. Но именно этого страшился Александр [11]. Впрочем, Александр вовсе не отказался окончательно от своих планов. Летом 1820 г. Александр I говорил П.А. Вяземскому – одному из сотрудников Н.Н. Новосильцева, что «надеется привести непременно преобразования к желаемому окончанию, что и на эту пору один недостаток в деньгах, потребных для подобного государственного оборота, замедляет приведение в действие мысль, для него священную; что он знает, сколько преобразование сие встретит затруднений,.. противоречия в людях, коих предубеждения... приписывают сим политическим правилам многие бедственные события современные». Происходящие в Европе «беспорядки» - не следствие, а злоупотребление либеральными идеями и принципами.
§ 2. Консервативный курс
Речь Александра I при открытии второго польского сейма 1 (13) сентября 1820г. уже сильно отличалась от сказанной два с половиной года назад. Полыхали революции в южноевропейских странах – Испании, Неаполе, Пьемонте. Но Александр не отказывался от своей идеи о согласовании либеральных учреждений с полнотой монархической власти на общей консервативной задаче охраны «порядка». Он сказал полякам: «Еще несколько шагов, направленных благоразумием и умеренностью, ознаменованных доверенностью и правотой, и вы достигните цели моих и ваших надежд».
Однако на сейме Александр столкнулся с резкой оппозицией, выступавшей против правительственных законопроектов. Основные причины недовольства заключались, впрочем, не в тех нарушениях конституции, которые исходили от Александра, а в «неисполнившихся надеждах польского общества на восстановление Польши, в границах 1772 г.», - пишет А.А. Корнилов 12. При закрытии сейма Александр сказал: «Вы задержали развитие дела восстановления вашей отчизны, на вас ляжет тяжелая ответственность за это». Он дал великому князю Константину carte blanch для сохранения покорности и порядка в Польше. Теперь в Александр склонялся к тому, чтобы приостановить и ограничить развитие конституционных начал в Польше и отложить намерение дать им применение в общероссийском масштабе.
На конгрессе Священного союза осенью 1820 г. в Троппау Александр говорил о необходимости «принять серьезные и действенные меры против пожара, охватившего весь юг Европы и от которого огонь уже разбросан во всех землях». В Троппау Александр получил известие о восстании лейб-гвардии Семеновского полка 16-18 октября 1820 г. Это событие Александр счел одним из деяний международного союза тайных обществ, направленного против международного союза законных властей. Александр в эти годы подолгу находился за границей. Он считал, что Семеновское дело и спровоцировано для того, чтобы заставить его вернуться в Россию и отвлечь от главного – укрепления Священного союза. «Либеральные помыслы его и молодые сочувствия, - писал об Александре I П.А. Вяземский. – болезненно были затронуты и потрясены грубою и беспощадною действительностью. Заграничные революционные движения, домашний бунт Семеновского полка,.. строптивые замашки Варшавского сейма,.. догадки и более чем догадки о том, что в России замышлялось что-то недоброе, все эти признаки… не могли не отразиться сильно на впечатлительном уме Александра… Здесь боялся он не за себя, а мог бояться за Россию… В такое время нужны предохранительные меры и карантины»[13].
Работа над проектом русской конституции продолжалась, хотя и не очень интенсивно. Вместе с тем две проблемы, и ранее стоящие перед Александром, - обеспечение надежности войска и создание системы народного просвещения, воспитание граждан в соответствии с «видами правительства», приобретают для него особую важность.
Следствие не обнаружило, что возмущение Семеновского полка было инспирировано тайным обществом, но по распоряжению Александра было усилено наблюдение за настроениями в армии и гвардии. Там была введена тайная полиция.
С начала с 1818 года распространялись слухи о возникновении в России тайных антиправительственных обществ. В конце 1820 г. к императору поступил донос на заговорщиков (декабристов) от корнета А.Н. Ронова. В мае 1821 г. из доносов Александр узнал о существовании тайного общества – Союза благоденствия (члены, которого, кстати, не веря уже в реальность стремления императора к реформам, избрали к этому времени своей целью военную революцию). Генерал И.В. Васильчиков, представивший Александру I докладную записку с перечнем участников тайного общества, передавал слова, сказанные ему императором: «Вы знаете, что я разделял и поощрял эти иллюзии и заблуждения; не мне применять строгие меры». Александр ограничился тем, что одни участники тайного общества были разжалованы, другие сосланы, и те, и другие отданы под негласный надзор правительства. А.Е. Пресняков полагал, что этот заговор казался Александру не опасным – заговором идей, а не борьбы и дела. Несмотря на то, что Васильчиков неоднократно пытался убедить царя в серьезности происходящего в России и необходимости сосредоточиться на ее внутренних проблемах, Александр считал более важным делом укрепление Священного союза.