Бундесрат (68 членов) является представительством земель, но он не избирается, его члены назначаются правительствами земель (органами исполнительной власти земель) и отзываются ими. Поэтому какого-либо срока полномочий для этого органа конституция не устанавливает. Он имеет переменный членский состав. Число представителей земель в нем зависит от численности населения каждой земли, но не пропорционально ему: земли имеют от трех до шести представителей, тогда как население может разниться в десятки раз, а размеры территории — более чем в 100 раз (в дальнейшем об этом будет сказано в связи с особенностями германского федерализма). При голосовании каждая земля имеет число голосов, равное числу ее представителей (следовательно, земли неравноправны: более крупные имеют большее число голосов, больший вес при принятии решений бундесратом), но голоса каждой земли должны подаваться только согласованно, от имени земли (иначе
409
быть не должно, поскольку представители каждой земли действуют в бундесрате по инструкциям своего правительства).
В бундесрате создаются руководящие и вспомогательные органы. Председатель бундесрата переизбирается ежегодно. Заседания созываются председателем по мере надобности. Он обязан созвать заседание по требованию представителей по крайней мере двух земель, а также по требованию федерального правительства. Заседания являются открытыми, но могут проводиться и закрытые заседания.
Законодательный процесс. Правом законодательной инициативы обладают федеральное правительство, депутаты бундестага и члены бундесрата. Законопроекты правительства должны сначала вноситься в бундесрат (для получения мнения земель), а затем с мнением бундесрата в течение установленного срока (6 недель) должны быть переданы в нижнюю палату. Если правительство считает проект срочным, оно может передать его в бундестаг, не дожидаясь решения верхней палаты.
Депутаты бундестага могут вносить законопроекты только коллективно: от имени фракции либо если собрано не менее 5% подписей общего числа депутатов бундестага. Члены бундесрата могут вносить законопроекты также группой (от земли), но направлять их в бундестаг они могут только через федеральное правительство, которое прилагает к законопроекту свое заключение.
Законопроекты в бундестаге рассматриваются в трех, чтениях по классической схеме: обсуждение основных положений и передача законопроекта в соответствующую отраслевую постоянную комиссию или комитет; постатейное обсуждение с докладом комиссии каждой статьи и голосование по статьям; обсуждение законопроекта в целом и голосование. Принятый бундестагом законопроект передается в бундесрат. Есть две процедуры приятия текста последним. По некоторым вопросам согласие бундесрата обязательно: для законов об изменении конституции, о территориальных изменениях федерации, об отношениях федерации и земель и др. Если по этим вопросам бундесрат не соглашается с текстом, принятым бундестагом, а предлагает изменения и дополнения, создается согласительный комитет (согласительная комиссия) из представителей бундестага и бундесрата. Создания согласительного комитета может потребовать v: правительство. Если согласительный комитет поддерживает решение бундестага, то бундесрат принимает это решение, а следовательно, и текст закона, предложенный бундестагом. Если комитет решение бундестага не поддерживает, то бундестаг должен вторично обсудить отвергнутый законопроект, после чего возможна новая согласительная комиссия (комитет). Таким образом, по указанным вопросам у бундесрата есть, хотя и несколько ослабленное, право вето.
410
Законопроекты по другим вопросам, принятые бундестагом, тоже должны передаваться в бундесрат. Если он дает свое согласие, закон считается принятым, публикуется и вступает в силу. Если же он предлагает изменения и дополнения, то также создается согласительный комитет, но в этом случае независимо от решения комитета бундестаг вправе принять закон без согласия бундесрата. У бундесрата сохраняется право в течение двух недель заявить протест (своеобразное право вето). Протест рассматривается бундестагом, но он вправе отклонить его даже не квалифицированным, а простым большинством голосов общего числа депутатов.
Однако в определенных условиях бундесрат, напротив, может принимать законы самостоятельно, без участия бундестага. Это возможно в условиях объявления правительством состояния законодательной необходимости. Если правительство считает законопроект неотложным, бундесрат вправе принять его без согласия бундестага.
Парламент ФРГ, а именно бундестаг, равно как и в других странах, вправе делегировать правительству полномочия по изданию актов, входящих в сферу законодательной компетенции федерации. Такие полномочия могут быть делегированы отдельному министру и даже правительству земли. При делегировании полномочий, касающихся общегосударственных средств транспорта, связи и некоторых других вопросов, требуется согласие бундесрата. Его согласие требуется также, если правительство издает на основе закона постановления, которые должны выполняться землями.
При принятии закона о бюджете действуют правила, аналогичные правилам, установленным в других государствах (представление проекта только правительством, невозможность без согласия правительства вносить изменения, требующие дополнительных расходов, и др.).
Как и в других странах, парламент ФРГ осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти, но правительство несет ответственность только перед бундестагом — как коллективную, так и индивидуальную (коллективная ответственность выражается прежде всего в ответственности канцлера — главы правительства, которое с уходом канцлера в отставку тоже заменяется). Формой ответственности канцлера является так называемый конструктивный вотум недоверия, очень затрудняющий его отставку. Вопрос о недоверии канцлеру должен голосоваться в бундестаге одновременно с предложением кандидатуры его преемника как единая, совокупная резолюция. Поскольку предложить кандидатуру нового канцлера на практике может лишь партия (блок) большинства в парламенте, конструктивный вотум недоверия применялся крайне редко, лишь в исключительных случаях (дважды).
411
Канцлер и сам может поставить вопрос о доверии правительству, связывая это обычно с требованием принять закон, необходимый правительству. В этом случае при выражении недоверия возможно избрание другого канцлера (по предложению президента) или роспуск парламента (бундестага: верхняя палата не распускается). Роспуск парламента по указу президента следует, если новый канцлер не будет избран в течение 21 дня.
Парламент обладает и другими полномочиями, присущими законодательному органу: ратифицирует международные договоры (это делает обычно бундестаг, но на некоторые договоры требуется согласие бундесрата), объявляет состояние обороны при условии угрозы агрессии, формирует некоторые другие высшие органы государства (бундестаг участвует в выборах президента республики, бундестаг и бундесрат формируют Федеральный конституционный суд, избирают председателя и вицепредседателя Счетной палаты — органа финансового контроля).
Если парламент не может собраться, то решения, имеющие силу закона, в период состояния обороны принимаются совместным, комитетом, состоящим из 33 членов, 2/3 из которых — депутаты бундестага и 1 /З — члены бундесрата. Эти решения могут быть отменены бундестагом с согласия бундесрата.
§ 6. Исполнительная власть
Исполнительная власть в Германии принадлежит федеральному президенту, который действует по указаниям правительства. Поэтому на деле президент является лишь главой государства, а реально исполнительная власть осуществляется правительством.
Федеральный президент избирается на 5 лет косвенными выборами — Федеральным собранием, которое состоит из членов бундестага и такого же числа членов, избранных представительными органами земель (ландтагами) пропорционально числу их депутатов в бундестаге. Президентом может быть избран гражданин, достигший 40 лет, обладающий избирательными правами. Одно и то же лицо может быть избрано президентом только на два срока.
Президент не может быть членом парламента, правительства, ландтага земли, местных представительных органов, занимать другие оплачиваемые должности, входить в состав руководства или наблюдательных советов предприятий, фирм, занимающихся извлечением прибыли. Он пользуется иммунитетом, который прекращается в случаях, установленных конституцией для ответственности президента.
412
По конституции федеральный президент обладает значительными полномочиями. Он представляет государство, заключает международные договоры, аккредитует дипломатических представителей, назначает федеральных судей, офицеров, осуществляет право помилования и др. Однако для действительности таких актов необходима их контрассиг-натура канцлером или соответствующим министром (получение контрассигнатуры — подписи). Контрассигнатура не нужна для актов об увольнении федерального канцлера (при конструктивном вотуме недоверия), при подаче им заявления об отставке, для роспуска нижней палаты, если она не избрала нового канцлера в установленный срок, для назначения в этих условиях даты выборов в бундестаг, для предложения кандидатуры нового канцлера. Но все это делается, по существу, в условиях вакантности поста канцлера: прежнему выражено недоверие либо он ушел в отставку, а новый не избран.
Ответственность президента заключается в лишении его данной должности. Это возможно в случае обвинения в умышленном нарушении конституции или закона. Такое обвинение могут выдвинуть только бундестаг или бундесрат. Предложение может быть внесено 1/4 состава любого из этих органов, принятие решения (т.е. предъявление обвинения) требует большинства в 2/3. Обвинение вносится в Федеральный конституционный суд, который и принимает окончательное решение. Отрешенный от должности президент в дальнейшем может быть подвергнут обычному уголовному преследованию. Федеральный конституционный суд вправе также временно отстранить президента от должности при предъявлении парламентом обвинения — до решения дела по существу.