557
В конституции есть специальный раздел о прокуратуре. Она осуществляет, как гласит конституция, «юрисдикционную функцию государства», имеет целью защиту демократического режима, интересов общества и личности. Прокуратура — единая система под централизованным руководством генерального прокурора. Она включает федеральную прокуратуру, трудовую прокуратуру, военную прокуратуру, прокуратуру федерального округа и территории (в настоящее время территории не сохранились), прокуратуру штатов.
§ 8. Бразильский федерализм
Бразильская федерация (в конституции чаще употребляется термин «союз») обладает своеобразием: в качестве ее составных частей названы не только штаты и федеральный округ (по своему правовому положению округ также является субъектом федерации в отличие, например, от США), но и административно-территориальные единицы, на которые разделены штаты, — муниципии. Согласно ст. 1 конституции, Бразилия — «нерушимое единство» штатов, федерального округа и муниципий. Федеральным законом могут также создаваться управляемые из центра федеральные территории. После принятия конституции 1988 г. две федеральные территории были преобразованы, превращены в штаты или присоединены к штатам. В результате в настоящее время в Бразилии 26 штатов и федеральный округ (последняя территория Пернамбуку тоже преобразована в штат, хотя в конституции сохраняются нормы, детально регулирующие правовое положение территорий), а также приблизительно 4300 муниципий, на которые разделены штаты.
Бразильская федерация, с одной стороны, построена на основе концепции кооперативного федерализма, но с другой — особенно на практике — это высокоцентрализованная федерация. Первое находит свое выражение в «трехэлементном» подходе к структуре федерации, в расширении полномочий ее субъектов и в стремлении установить в конституции широкий круг вопросов совместной компетенции. Второе выражается в организации федерации, в концепции федеральной интервенции, в «жестком» порядке взаимоотношений федеральных органов и органов штатов.
При размежевании компетенции в Бразилии используется довольно сложный подход, который предполагает распределение предметов ведения с учетом роли не только союза и штатов (как это принято в других федерациях), но и федерального округа и муниципий. Различаются три основные сферы, компетенции: исключительная компетенция союза, совместная компетенция союза, штатов, федерального округа и муниципий и, наконец, совместная компетенция союза, штатов и федерального
558
округа (без муниципий). Последняя охарактеризована в конституции как совместная компетенция этих образований (союза, штатов, округа) «по законодательству» (муниципальные органы законов не издают, хотя в отдельных местах объемной бразильской конституции есть упоминания о законах муниципий, под которыми понимаются скорее всего их нормативные правовые акты). Кроме того, наряду с общим положением о компетенции союза говорится об исключительной компетенции союзного законодательства. Штаты имеют остаточную компетенцию: они вправе самостоятельно решать вопросы, не входящие в исключительную федеральную компетенцию и в совместную компетенцию. Но если по предметам ведения совместной компетенции издан федеральный закон, он имеет высшую силу по сравнению с законом штата.
Исключительная компетенция союза изложена в 24 пунктах, некоторые из них разделены на подпункты. Это сношения с иностранными государствами и международными организациями, вопросы войны и мира, обороны страны, налоги, денежное обращение, управление связью и многие другие вопросы. К исключительной компетенции союза отнесены гражданское, торговое, уголовное, процессуальное, избирательное, аграрное, морское, воздушное и трудовое право, гражданская и военная реквизиция в чрезвычайных условиях и во время войны, вода, энергия, информатика, теле- и радиовещание, почтовая служба, организация судов, прокуратуры и др. Более детальное определение этих полномочий отнесено к сфере дополнительного закона, который может разрешить штатам законодательствовать в некоторых областях, охватываемых сферой исключительного федерального законодательства.
Совместная компетенция союза, штатов, федерального округа, муниципий изложена в 12 пунктах, среди которых: зашита конституции, законов, демократических институтов; охрана публичной собственности; сохранение культурных ценностей и исторических документов; обеспечение доступа к науке и образованию; сохранение лесов, фауны и флоры и др. Детальное размежевание полномочий также осуществляется дополнительным законом.
Третья сфера — совместная компетенция союза, штатов и федерального округа — включает: налоговое, финансовое, пенитенциарное право производство и потребление, образование, культуру, социальное обеспечение, защиту юношества и др. (всего 16 пунктов). В этой сфере союз устанавливает только общие принципы, а детальное регулирование осуществляется штатами и федеральным округом.
В вопросах о собственности союза, штатов, федерального округа, муниципий при размежевании их компетенции конституция исходит из идей их сотрудничества (это не относится к территориям, так как собственность территории — федеральная собственность). Союз, штаты, округ, муниципии имеют свою собственность. Основные природные бо-
55П
гатства и важнейшие сооружения, связанные с использованием природных ресурсов, пути сообщения, земельные участки и сооружения, предназначенные для военных целей, приграничные острова и зоны, морские и речные пляжи и т.д. принадлежат федерации. Штаты имеют право собственности на поверхностные и подземные воды, земли, предназначенные для целей развития, на другие объекты. Своей собственностью обладают, как уже говорилось, и муниципии. При этом конституция устанавливает, что штаты, федеральный округ, муниципии участвуют в эксплуатации и доходах от федеральной собственности, но налоговые доли штатов и муниципий очень невелики.
Штаты имеют свои конституции, система их органов во многом аналогична федеральной системе. В штатах образуются органы законодательной власти (однопалатные законодательные собрания), органы исполнительной власти (избираемые населением на 5 лет губернатор и вице-губернатор}, органы судебной власти (суды штатов). Конституция запрещает штатам создавать излишне многочисленные законодательные собрания и руководимые губернатором местные правительства (по существу, это консультативные органы при губернаторе). Эти ограничения относятся и к судам: суд счетов штата должен состоять не более чем из трех человек. Для целей управления штаты могут создавать внутренние округа, другие территориальные единицы.
Суверенитетом штаты не обладают, права выхода из федерации не имеют. Вопросы о создании новых штатов (а также территорий), об их разделении и слиянии решаются федеральным законом, их границы утверждаются сенатом, штаты могут представить только свое мнение:
участия населения при изменении территориального деления не предусматривается.
Положение федерального округа аналогично положению штатов, но округ возглавляет не губернатор, а избираемый префект. Согласно конституции, федеральная территория имеет собственную администрацию, суды, назначаемые из центра. Если на территории проживает более 100 тыс. человек, в ней население избирает территориальное собрание с консультативными (при губернаторе) функциями.
Конституция предусматривает право интервенции (вмешательства) федерации в дела штатов. Интервенция возможна только в следующих восьми случаях: для обеспечения целостности страны, воспрепятствования иностранному вторжению, в случае угрозы публичному порядку, для свободного осуществления власти, защиты конституционных принципов (республиканской формы правления, представительной системы, демократического режима, прав человека), защиты муниципальной автономии, исполнения судебного решения и в случае, если штат в течение двух лет не платит взносы в федеральный бюджет (за исключением случаев
560
непреодолимой силы). Президент принимает декрет о вмешательстве по просьбе законодательной или исполнительной власти (в том числе власти штата), Федерального верховного суда или генерального прокурора. В этом декрете определяются сроки и пределы вмешательства (в частности, возможно по опыту предшествующих лет использование воинских подразделений или частей). Декрет предварительно обсуждается в Совете республики или в Совете национальной обороны (оба эти органа имеют такие полномочия), рассматривается в высших органах суда и прокуратуры, но само объявление федерального вмешательства относится к совместным полномочиям палат парламента. На деле, в условиях латиноамериканской действительности, и не только в Бразилии, но и в других латиноамериканских федерациях, такие меры предпринимал именно президент. К тому же по самой конституции декрет президента о вмешательстве может быть согласован не с Национальным конгрессом, а с законодательным органом штата, что дает возможность обойти парламент.
§ 9. Местное самоуправление и управление
Конституция Бразилии не содержит детальных положений об административно-территориальном делении страны, о местных органах самоуправления. Она лишь называет муниципии, предоставляя им право самостоятельного управления по вопросам их местных интересов, а также определяет их совместную компетенцию с федерацией и штатами. Все остальные вопросы решаются конституциями и законодательством штатов.
После вступления в силу федеральной конституции 1988 г. некоторые штаты приняли новые конституции. Как и федеральная конституция, они в принципе сохранили прежнюю структуру органов на местах. В муниципиях существуют избираемые гражданами на 2—4 года представительные органы, (собрания, хунты), которые на своих сессиях принимают программы местного развития, местный бюджет. Вопросами управления в муниципии ведает избираемый населением префект, выполняющий решения местных советов (принятые в пределах их полномочий) и имеющий собственную компетенцию — обеспечение порядка, управление полицией и др. Префект является председателем местного собрания (совета) и одновременно представителем власти штата в данной муниципии (после избрания он утверждается в этом качестве). Подобно федеральной интервенции в Бразилии существует право вмешательства штатов в дела муниципий, но также в определенных конституциями штатов случаях.