§ 3. Единство государственной власти
Идеологическое обоснование необходимости единства власти появилось задолго до возникновения теории разделения властей и имело персонифицированный характер (в том числе обоснование суверенитета не народа, а монарха). Впоследствии такой подход возродился в вождистских концепциях фашизма. Практика вождизма существовала и в условиях тоталитарных коммунистических режимов (реальная власть и в ряде случаев культ личности генерального секретаря правящей партии), хотя в отличие от фашистских учений марксистская теория в принципе отрицала индивидуалистический подход.
Новый аспект идее единства власти был придан сочинениями некоторых французских просветителей, подходивших к этому вопросу скорее с социологических, чем с организационно-правовых позиций. Они рассматривали законодательную, исполнительную, судебную власть лишь как особые проявления верховной власти, суверенитета народа, считая, что все «члены государства» должны участвовать в управлении им через формирование «общей воли», как правило, на народных собраниях. Это был иной, коллективистский подход к идее единства государственной власти.
Такой подход был, хотя и в измененном виде, принят на вооружение и либеральной, и марксистской традицией. В первом случае, как уже говорилось, он ограничивался провозглашением в конституциях власти, суверенитета народа. Во втором наряду с суверенитетом народа, которому придавалось классовое истолкование, были осуществлены поиски того вида органов, который сосредоточил бы в своих руках всю полноту государственной власти. В качестве таких органов марксистско-ленинская теория предложила советы, что и было закреплено в конституциях стран тоталитарного социализма.
Таким образом, идея единства власти неоднозначна. Она имеет три разных аспекта: социальное единство власти, что проистекает из единства природы господствующих в обществе социальных групп; единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государственных органов, обусловленное необходимостью согласованного управления обществом, без чего оно может быть ввергнуто в состояние анархии и распада; организационно-правовое единство, когда отвергается разделение властей и органами государственной власти признается только определенный вид органов.
Социальное единство власти с точки зрения содержания конституционных норм обеспечивалось принадлежностью власти народу (в большинстве стран), или трудящимся (в странах тоталитарного социализма, в некоторых других странах), или определенному блоку сил, составные части которого имели одинаковые первоочередные задачи, но расходились во взглядах на пути дальнейшего развития страны (например, в условиях отдельных переходных государств). Считалось, что в таком патриотическом блоке, составляющем основу государственной власти, существуют два союза: союз рабочих и крестьян (ведущая сила блока) и союз трудящихся и прогрессивно настроенных нетрудящихся, который складывается в результате давления первого союза. Эта трактовка социального единства власти допускает конституционно признанные противоречия в таком единстве, что находило выражение в формулировке: «союз и борьба одновременно».
Второй аспект единства государственной власти — единство принципиальных целей и направлении деятельности государственных органов — получил выражение в конституционном праве в закреплении приоритетных целей государства, принципиальных ориентиров государственной деятельности. Некоторые из этих целей рассмотрены нами выше на примерах стран с различными социально-политическими системами. Без такого целеполагания невозможна ориентация общественного развития, а такое управление, хотя и в неодинаковой степени и в различном объеме, осуществляется во всех странах. Однако единство целей и деятельности государственных органов не является абсолютным. Даже при едином подходе к решению основных задач существует различное «прочтение» конституционных целей, предлагаются разные меры для их достижения (это ежегодно наблюдается, например, в коллизиях парламентов и правительства по поводу законов о государственном бюджете). При выдвижении разных принципиальных целей органами законодательной и исполнительной власти единство власти нарушается, что ведет к обостренному противоборству, а иногда и к трагическим последствиям.
Третий, организационно-правовой аспект единства государственной власти наиболее детально закреплен в конституциях стран тоталитарного социализма и доктринально разработан в марксистско-ленинском правоведении. Как уже отмечалось, была принята концепция советов как единственных органов государственной власти снизу доверху. Только органы типа советов (они имеют разные названия: Народное собрание, Национальное собрание, Всекитайское собрание народных представителей — в центре; народные советы, собрания депутатов, собрания народных представителей и т.д. — на местах) рассматриваются как органы государственной власти в масштабе страны и в каждой административно-территориальной единице. Другие органы государства с точки зрения конституционной доктрины считаются лишь органами государственного управления, правосудия, контроля и т.д., но не власти, хотя с точки зрения других отраслей права, например уголовного, полицейский является представителем власти. Действительность противоречила конституционной концепции. Как отмечалось, реальная власть принадлежала органам коммунистической партии, центральные органы которой принимали важнейшие государственные решения, послушно одобрявшиеся парламентами на их кратковременных заседаниях (обычно несколько дней в году).
Идея единства государственной власти в целом имеет авторитаристский характер. На практике ее использование ведет к широкому использованию принуждения, а иногда и насильственных мер в государственном управлении. Концентрация власти в одних руках противоречит основам демократии, порождает произвол. Однако не все ее элементы имеют только негативный характер. Требование социального единства власти может служить целям поиска консенсуса и согласия в обществе, когда власть становится определенной «равнодействующей» соревнующихся сил и тенденций, если соблюдены условия «честного» соревнования при плюралистической демократии. Единство власти как единство принципиальных целей и направлений в деятельности государственных органов может иметь позитивное значение, так как усилия государственного аппарата сосредоточиваются на решении стоящих перед обществом крупных проблем. В то же время сосредоточение всей полноты государственной власти в руках одного должностного лица, одного органа или одного вида органов (не имеет значения, будут ли это монарх, президент или советы) в принципе не является плодотворной идеей, хотя сами по себе советы, например, как органы местного самоуправления являются демократическими институтами. Концентрация власти порождает бесконтрольность в деятельности государственных органов, несмотря на то что в определенных условиях общественного развития (острейший структурный кризис, процессы распада государственности, иностранное вторжение и др.) единство власти, как и авторитаризм в целом, временно может способствовать улучшению управляемости обществом, стабилизации положения, преодолению анархии. Этот способ использовался для преодоления экономических и политических кризисов в самых разных демократических странах (например, в США в 30-х годах, во Франции в 60-х годах).
Таким образом, две основные модели — разделение властей и их единство — не являются абсолютными, самодовлеющими. Разделение властей требует единства государственной политики, единства действий всех ветвей по принципиальным вопросам общественного развития, а единство власти не исключает «прозаического разделения труда» между различными органами государственной власти. Наиболее общим подходом конституционного права в современных условиях является соединение идей единства и разделения властей, их взаимодействия и системы сдержек и противовесов. Такое понимание отражено и в новейших конституциях. Наиболее отчетливым выражением этого является п. 4 ст. 3 конституции Казахстана 1995 г., который гласит: «Государственная власть в Республике Казахстан едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов».
Глава 7 ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
§ 1. Понятия формы государства и формы правления
Понятие и классификация форм государства. В конституционном праве зарубежных стран традиционно используются несколько понятий, характеризующих с разных сторон форму государства. Это форма правления, форма государственного (территориально-политического) устройства, форма политического (государственного) режима. Однако сам термин «форма государства» имеет доктринальное происхождение, так как связан с учениями о государстве, и долгое время в конституциях он не употреблялся. Новые тенденции конституционного развития свидетельствуют о том, что форма государства как целостное явление становится предметом регулирования основных законов. В ряде конституций (Турции 1982 г., Сальвадора 1983 г., Эфиопии 1987 г.) есть главы с названием «Форма государства». Статьи многих конституций содержат синтезированные формулировки, включающие все три названных выше элемента. Так, конституция Бразилии 1988 г. говорит о федеративной республике, о демократическом правовом государстве, конституция Марокко 1972 г. — об унитарной демократической и социальной монархии, конституция Франции 1958 г. — о неделимой, светской, социальной, демократической республике.