Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением законов. Они занимаются также распорядительной деятельностью, что необходимо для осуществления исполнительских задач, издают нормативные акты во исполнение законов. В соответствии с этим в странах тоталитарного социализма принята концепция правительства как исполнительно-распорядительного органа.
Наконец, органы исполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями, выходят за границы исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая самостоятельной регламентарной властью, президент, правительство, министры издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы
266
жизни. Нередко такие акты имеют не меньшее, а большее, чем закон, значение.
Однако во многих европейских странах, в Японии монарх лишен конституцией полномочий исполнительной власти или утратил их на практике, оставаясь главой государства, как правило, в виде безвластного символа единства нации. Что же касается президентов, то в последние десятилетия стала прослеживаться тенденция отделения главы государства от исполнительной власти в парламентарных и особенно в полупрезидентских республиках (в юридическом, а не в фактическом отношении). В последних стали выдвигаться идеи особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти. Президент — арбитр над всеми публичными властями. Эта идея и норма французской конституции 1958 г. оказала влияние на многие другие основные законы, особенно постсоциалистических стран (Казахстана 1995 г., Украины 1996 г., Белоруссии 1996 г.).
В президентских и полупрезидентских республиках (Египет, Перу, Украина и др.) создаются особые должности премьер-министров, советы министров, которых нет в традиционных президентских республиках (Бразилии, Мексике, США и др.). Должность премьер-министра обособляется от должности президента, юридически многие функции исполнительной власти изымаются из ведения президента, хотя фактически он остается главным руководителем правительства, а премьер-министр нередко является лишь административным премьером. Это относится и к ситуации в некоторых постсоциалистических государствах, где президент непосредственно руководит деятельностью ключевых министров (обороны, внутренних дел, иностранных дел и др.), которые не подчиняются премьер-министру или, как считается, находятся в двойном подчинении: правительству как коллегии (фактически премьер-министру) и президенту.
На местах исполнительную власть осуществляют главы субъектов федерации (губернаторы и др.), формируемые парламентом местные правительства, избранные или назначенные губернаторы областей, начальники районов, префекты, комиссары, супрефекты и другие представители президента и правительства. Им подчинен местный государственный аппарат, иной, чем аппарат органов местного самоуправления.
В отличие от представительных и судебных органов система органов исполнительной власти составляет единую вертикаль: нижестоящие должностные лица и органы подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только закон, но и указания вышестоящих органов или должностных лиц; акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.
267
§ 2. Глава государства
Понятие главы государства. Глава государства — это конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо государства, представляющее государство вовне и внутри страны, символ государственности народа. В разных странах глава государства в соответствии с их конституциями рассматривается либо как неотъемлемая составная часть парламента, т.е. законодательной власти, поскольку без его подписи закон недействителен (монарх в Великобритании, президент в Индии), либо как глава исполнительной власти и одновременно глава государства (Египет, США), либо как лицо, являющееся только главой государства и не входящее в какую-либо ветвь власти (Германия, Италия). Он может быть символом государственности, как монарх в Японии, властным арбитром по отношению к другим институтам государства, как президент Франции, единоличным властителем (Оман, Саудовская Аравия).
Глава государства бывает единоличным и коллегиальным. В первом случае это монарх или президент, во втором — постоянно действующий орган парламента, им избираемый. В прошлом это были президиумы высших представительных органов, постоянные комитеты, государственные советы в странах тоталитарного социализма — в СССР, Болгарии, Венгрии, Польше и др. В настоящее время подобным органом является Государственный совет на Кубе, где нет президента (по конституции глава государства — председатель Государственного совета). В Китае по конституции главой государства является избираемый парламентом председатель республики, но многие функции главы государства он выполняет совместно с Постоянным комитетом парламента, а некоторые такие функции осуществляет сам Постоянный комитет. В Иране эти полномочия разделены между Руководителем государства, избираемым особым образом из высших духовных лиц — мусульман, и президентом республики. В Швейцарии функции главы государства осуществляет правительство, а президент избирается парламентом на один год и существенных полномочий не имеет. В ОАЭ существует «коллективный монарх», в Малайзии — выборный монарх.
Во многих странах британского Содружества (Австралия, Канада и др.) полномочия главы государства принадлежат британскому монарху, но осуществляет их генерал-губернатор — его представитель. Он утверждается монархом по рекомендации местного правительства, а в Папуа — Новой Гвинее избирается парламентом. После военных переворотов функции главы государства обычно принадлежат хунте (военному, революционному совету) и избираемому или назначаемому ею президенту. Так было во многих странах Латинской Америки, Африки, Азии.
268
Иногда руководитель хунты сам провозглашает себя президентом. Пpи коллегиальной форме президентуры основные полномочия главы государства осуществляются коллегией, а менее значительные, церемониальные (например, прием верительных грамот иностранных дипломатических представителей) — председателем коллегии или его заместителем.
Глава государства, независимо от его разновидности, имеет некого рые общие для всех стран полномочия. В отношении парламента этот созыв его сессий, опубликование законов, право роспуска, иногда — право вето. Глава государства формирует правительство (порой лишь формально его утверждает), обладает правом увольнять министров и правительство в отставку, назначать судей, предоставлять гражданство и право убежища, заключать и ратифицировать определенного рода международные соглашения, назначать дипломатических представителей, награждать, помиловать осужденных и др., но осуществление этих полномочий на практике зависит от формы правления, от реального положения главы государства. Кроме того, при любой форме правления одни полномочия глава государства может реализовывать самостоятельно, а для осуществления других требуется согласие или утвержден» парламента (например, для назначения послов в США) или даже правительства (в условиях парламентарной республики). В парламентарных республике и монархии, а иногда и в полупрезидентских респуб ликах, для того чтобы некоторые акты президента или монарха неиствовали, премьер-министр должен скрепить их своей подписью (так называемая контрассигнатура). Реже это может быть наряду с подпись» премьера также подпись министра, ответственного за выполнение данного акта президента или монарха.
Монарх. Как правило, монарх (король, султан и др.) является главой государства и одновременно главой исполнительной власти. На деле однако, вся полнота власти ему принадлежит только в абсолютной монархии. Реально полномочиями главы государства и главы исполнительной власти он пользуется в дуалистической монархии, в парламентарной же монархии акты главы государства и главы исполнительной власти он совершает обычно по указанию правительства.
Как уже говорилось, монарх получает и передает свой пост по наследству. Существует несколько систем наследования:
1) салическая, когда престол наследуют только мужчины (прежде всего старший сын), а женщины, в том числе дочери, исключаются из числа наследников престола (Бельгия, Норвегия, Япония и др.);
2) кастильская, когда женщины (дочери) наследуют престол, если у покойного монарха нет сыновей. Если же есть младший сын и старшая
269
сестра, то сын имеет преимущество (Великобритания, Дания с 1953 г., Испания, Нидерланды и др.);
3) австрийская (она существовала в прошлом), когда женщины могут наследовать трон при условии, что во всех поколениях данной династии нет мужчин (на практике, во всяком случае в последние столетия, женщины по данной системе пост монарха не занимали);
4) шведская, в соответствии с которой по закону 1980 г. женщины наследуют престол на равных основаниях с мужчинами. В настоящее время 18-летняя дочь короля Швеции, у которого есть еще младший сын, является претендентом на трон и действует как заместитель короля во время его отъездов из страны (до принятия закона 1980 г. в этом государстве трижды правили королевы: в XIV, XVII и XVIII вв.);