Организационно-правовые основы финансового контроля, действовавшие ранее, оказались устаревшими, а создание новых, отвечающих требованиям времени, еще до конца не завершено.
2. Органы, осуществляющие контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, и их полномочия
C 1995 г. в России стала формироваться система независимого государственного финансового контроля в лице Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных палат, других контрольно-ревизионных органов в субъектах Российской Федерации, ставящих своей задачей контроль использования финансовых ресурсов на всех уровнях и по многочисленным направлениям государственного управления.
В настоящее время по принадлежности можно выделить три группы государственного финансового контроля. Первая группа - органы государственного финансового контроля законодательных и представительных органов власти. Вторая - органы государственного финансового контроля исполнительных органов власти. И третья - подразделения внутреннего контроля исполнительных органов власти.
К первой группе в первую очередь относится Счетная палата РФ. Сюда же можно отнести контрольно-счетные палаты законодательных собраний субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые осуществляют свои контрольные функции в пределах полномочий соответствующего уровня бюджетной системы.
Ко второй группе относятся Министерство финансов РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, иные федеральные службы, подведомственные Минфину России, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.
К третьей, - внутриведомственные контрольно-ревизионные отделы, управления и т.д.
Все вышеуказанные органы должны осуществлять контрольно-ревизионную деятельность строго в пределах своих полномочий, которые установлены законодательством России и иными нормативно-правовыми актами, не дублируя и не подменяя друг друга.
Правовую основу государственного финансового контроля в Российской Федерации составляют: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и другие нормативно-правовые акты, издаваемые органами - участниками бюджетного процесса, а также международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией.
Счетная палата Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, который образуется палатами Федерального Собрания – парламента Российской Федерации (Советом Федерации и Государственной Думой) и подотчетен им.
Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и за использованием федеральной собственности.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации»[1] Счетная палата обязана осуществлять контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, определение эффективности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, проводить финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
В процессе реализации возложенных на нее задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
Счетная палата наделена широкими полномочиями не только по текущему контролю в процессе исполнения федерального бюджета и последующему контролю результатов его исполнения, но и в области предварительного контроля на стадии рассмотрения Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Счетная палата проводит экспертизу и дает заключение по проекту федерального бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, размеров государственного внутреннего и внешнего долга и дефицита федерального бюджета». Кроме того, согласно Закону она наделена и иными экспертными полномочиями, включая: определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности; представление заключений по проблемам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса, а также бюджетного законодательства в целом; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федеральных внебюджетных фондов, проведение экспертизы проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, а также проектов международных договоров Российской Федерации, влекущих правовые последствия для федерального бюджета.
Таким образом, Счетная палата наделена широким кругом полномочий не только в области собственно контрольно-ревизионной, но и в сфере экспертно-аналитической деятельности.
Свои контрольные полномочия Счетная палата осуществляет также в форме ревизий и проверок. Комплексные ревизии и тематические проверки проводятся по месту расположения проверяемых объектов. Сроки, объемы и способы их проведения устанавливаются Счетной палатой. При проведении ревизий и проверок должностные лица Счетной палаты не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых объектов, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (заключения). При проведении ревизий и проверок должностные лица Счетной палаты не вправе вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых объектов, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (заключения).
Контрольное управление Президента Российской Федерации, будучи самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации[2], осуществляет контроль и проверку исполнения федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента России, за реализацией общенациональных проектов, ежегодных посланий Президента Российской Федерации и информирование его и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации о результатах проверок и подготовку на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.
Работники Управления при проведении контрольных мероприятий имеют право прохода во все здания, занимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также организациями.
Управление, осуществляя возложенные на него функции, имеет право создавать комиссии, в том числе из числа сотрудников правоохранительных и контролирующих органов, участвовать в заседаниях Правительства Российской Федерации, коллегий федеральных органов исполнительной власти, на совещаниях по вопросам контроля, проводимых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, требовать от должностных лиц объяснения по поводу ненадлежащего исполнения ими федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации, вносить предложения о привлечении их за это к дисциплинарной ответственности.
Министерство финансов Российской Федерации, будучи органом исполнительной власти и осуществляя возложенные на него функции[3], не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.
Минфин России в соответствии с Федеральным законом РФ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» осуществляет организацию государственного контроля за качеством сортировки и оценки драгоценных камней и федерального пробирного золота.
В области государственного финансового контроля Минфин России через находящийся в его структуре Департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности[4] осуществляет лишь координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением таможенными органами нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров.