В. П. Пугачев (стр. 95 из 108)

Таким образом, следует признать, что политическая власть реализуется через личное влияние управляющих и, несмотря, на регламентирующую роль правил и процедур принятия решений, привносит в этот процесс непредсказуемость и непрогнозируе-мость. В конечном же счете процесс принятия решений представляет собой симбиоз рациональности и иррациональности, рационально организованного взаимодействия структур и институтов власти и значительного субъективизма управляющих.

Эти два начала соотносятся и взаимодействуют на различных этапах принятия решений — подготовительном, собственно принятия решений, реализации принятых решений.

Подготовительный этап принятия решений

На этом этапе из общего социального контекста выбирают те требования и конфликты, которые носят политический характер. Таким образом формируется т.н. повестка дня, т.е. совокупность проблем, которые необходимо решать политическими средствами и методами регулирования.

От умения определять насущные проблемы зависит, способен ли правящий режим предвосхитить политические события, сможет ли он препятствовать возникновению кризисов или вынужден будет реагировать на них постфактум. Как правило, на этом этапе различные группы отстаивают собственное понимание того, в какой очередности следует решать важные общественные проблемы. Избирательное отношение к актуальности тех или иных социальных вопросов может определяться идеологическими требованиями, ролевыми ожиданиями представителей правящих кругов, личными симпатиями, прошлым опытом и другими причинами. Например, невнимательное отношение к важным социальным проблемам может определяться т.н. мобилизационным наклоном (А. Бахрах), т.е. традиционным недопониманием или неприязнью властей к тем или иным нуждам населения, нежеланием нанести ущерб правящим группам, ошибочным представлением элит о собственных интересах и т.д.

Активную роль в этом процессе играют различные структуры — формальные (парламентские комитеты, комиссии, лоббирующие группы) и неформальные (межличностные объединения политиков, экспертов и т.д.). При этом большое значение имеет тот факт, готовится ли решение крупных, стратегических или обычных, рутинных вопросов. В первом случае значительно острее ведется явная или неявная полемика политических групп и сил, растет напряженность в правящих кругах, усиливается воздействие теневых рычагов власти. Но в целом возможность включать те или иные проблемы в «повестку дня» или «удерживать какие-то вопросы вне сферы политики»[141] и означает обладание властью.

Главным условием выработки «повестки дня» является получение информации, которая, собственно, и создает для управляющих проблемную ситуацию: как отнестись к тому или иному вопросу. При этом, как отмечает известный специалист в области принятия решений Э. Квейд, информация должна быть получена о тех принципиальных моментах, которые должны быть учтены при принятии решений. Такая необходимость предполагает наличие у органов принятия решений возможностей для накопления достоверных сведений о социальных процессах и для их переработки.

Прежде чем стать «сырьем» для принятия решений, полученная информация должна быть соотнесена с ценностными предпочтениями лиц, принимающих решения, а также с действующими правилами и регламентами рассмотрения вопросов. Эти регламенты могут носить макрохарактер (т.е. воплощать конституционно закрепленный порядок принятия решений, например требовать наличия не менее 50% голосов законодателей для того, чтобы включить вопрос в повестку заседания парламента) или учитывать действие факторов, условно говоря, микрополитики (устанавливающих, к примеру, порядок представления мнения экспертов политикам, говорящим от лица государства). И те и другие правила действуют для всех, кто не просто участвует в принятии решений, но и пытается сохранить и укрепить свой властный статус. При переходе властей на резервную систему принятия решений в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций (войн, серьезных внутриполитических кризисов) эти регламенты и правила могут быть отменены и заменены новыми.

Ряд проблем и противоречий, возникших на подготовительном этапе, могут быть разрешены на следующих фазах принятия решений. Сюда можно отнести проблему идентификации субъекта принятия решений (является ли им тот, кто уполномочен принимать решения, или тот, кто оказывает наибольшее влияние на отбор политически значимых задач), противоречия между правящей и оппозиционными элитами, лидерами и техническим персоналом аппарата управления, между отраслевыми сегментами правящей элиты (военной, административной, аграрной, промышленной, торговой) и т.д.

На основе выработанной и скорректированной «повестки дня» формулируются политические цели развития и средства их достижения. Цели могут ставиться краткосрочные и долгосрочные, промежуточные и окончательные, первостепенные и второстепенные (А. Нагель). При этом главным является формулирование фактических целей, которые могут существенно отличаться от декларируемых правительством и предназначенных в основном для общественного мнения, борьбы с контрэлитой и других подобных задач. Фактические цели должны соответствовать требованиям допустимости, эффективности и оптимальности. (Правда, надо учитывать, что часто формулировка целей страдает «ограниченной рациональностью» (Г. Симон), т.е. отражает неспособность управленцев предвидеть все, порой даже самые крупные последствия их реализации. К тому же в переходные периоды, в условиях неопределенности социальных процессов, эффективных решений может в принципе не существовать.)

Как правило, политические цели формулируются как бы на пересечении действия трех типов институтов: официальных органов государственной власти, групп интересов и механизмов общественности (например независимых средств массовой информации). Но центральную роль в этом процессе всегда играют высшие институты государства, где сходятся все формы давления политических сил. Понятно поэтому, что механизм формулирования политических целей существенно разнится в унитарных государствах, странах с полупрезидентско-унитарным правлением, в обществах с парламентско-федеральным устройством и т.д.

Учитывая влияние разнообразных политических сил, а также сложное строение институтов государственного управления (в которых различные сегменты исполнительной и законодательной власти зачастую обладают далеко не единым видением проблем), политические цели формулируются, как правило, в виде альтернатив, предлагающих несколько вариантов достижения необходимых результатов или предусматривающих возможность реализации одной цели разными способами. Как отмечал Д. Дьюи, «разумная политика» имеет дело с выбором вариантов (предполагающих оценку возможных выгод и затрат в каждом отдельном случае), а не с ситуацией «да—нет».

В целом формулирование и принятие решений на данном этапе зависит от уровня централизации (децентрализации) верховной власти и соотношения ее прерогатив с правами местных органов правления, от взаимодействия партийных и государственных структур, степени разделения исполнительной и законодательной властей и уравновешенности полномочий их элит, развитости форм общественного контроля за деятельностью государственной бюрократии и т.д. Характер и своевременность выбранного варианта действий зависят от конкретного лица, принимающего решения, и длительности проблемной ситуации.

Принимать решение могут как определенные индивиды (политики, государственные служащие), так и групповые субъекты (формальные и неформальные). И у тех, и у других есть свои плюсы и минусы.

Так, групповые решения, как правило, отличаются большей взвешенностью, но одновременно и замедленностью реакции на проблемную ситуацию, что особенно негативно сказывается в кризисных обстоятельствах. Для группового субъекта характерно также рассредоточение ответственности, что, впрочем, с успехом используется при принятии непопулярных решений. Специальные исследования показывают, что управленческая группа должна отвечать соответствующим количественным стандартам, нарушение которых чревато возникновением внутренних клик, соревнование которых может привести к устойчивому непринятию решений.

Отдельные же политики, неся персональную ответственность за принимаемые решения, способствуют росту целеустремленности' в достижении целей. В то же время деятельность конкретного человека всегда открывает больше возможностей для разнообразных теневых влияний на принимаемые им профессиональные решения. Более того, отдельным политикам выгоднее заниматься своим имиджем, лавированием между группами (с целью сохранить свое положение в структуре власти), нежели заниматься управленческой рутиной. Как отмечает Р. Вагнер, политики вообще больше склонны участвовать в распределительных процессах, а не принимать крупные политические решения, мало влияющие на их властный статус. При принятии конкретных политических решений у конкретного лица сильнее проявляется и противоречие между представительством и компетентностью.