Приоритет имеет конституционный способ – разграничение предметов ведения в Конституции РФ. Конституция при этом не разграничивает полномочия отдельных органов, а лишь определяет сферы осуществления государственной власти РФ и субъектов. Принципом конституционного регулирования является исчерпывающее определение исключительных предметов ведения РФ и совместных предметов ведения РФ и субъектов. Это традиционная система правового регулирования предметов ведения в федерации, которая базируется на первичности государственной власти субъектов, передающих часть своих полномочий федеральной власти. Учитывая способ создания РФ, эта система представляется не столько вытекающей из логики российской модели федеративных отношений, сколько из традиции. В сферах исключительных предметов ведения РФ государственную власть осуществляют только федеральные органы государственной власти.
Предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ не вполне отвечают своему наименованию. В теории конституционного права совместным осуществлением государственной власти является разграничение в данных областях не только предметов ведения, но и полномочий. Например (это наиболее распространенная ситуация) федеральные органы власти путем принятия законодательных актов определяют общие принципы правового регулирования, а более частные вопросы решаются в законах субъектов и деятельности их органов исполнительной власти. В России предметы совместного ведения носят характер конкурирующей компетенции: субъект вправе осуществлять государственную власть в этих областях до тех пор, пока не будет принят федеральный закон, устанавливающий какие-то общие нормы и правила. Этот закон, правда, отменяет действие не любых актов субъектов, принятых в данной области, а только тех, которые ему противоречат.
Наконец, прочие предметы ведения относятся к остаточной компетенции субъектов.
Законодательный и договорный способы регулирования относится главным образом к предметам совместного ведения, т.к. они не могут изменять распределение предметов ведения, которое дано в конституции. Законодательный способ состоит в издании федеральных законов, имеющих приоритет над законодательством субъектов по предметам совместного ведения и в результате этого определяющий пределы полномочий РФ по предметам совместного ведения. Исключительные предметы ведения федерации даже в силу указаний федерального закона могут быть переданы субъектам федерации только в части осуществления исполнительной власти. При этом органы исполнительной власти РФ и субъектов будут составлять в рамках данных полномочий единую вертикаль.
Договорный способ заключается в заключении между РФ и субъектами договоров и соглашений, распределяющих полномочия в рамках предметов совместного ведения. Такие договоры заключаются по предложению высших должностных лиц и с одобрения законодательных органов власти субъектов высшим должностным лицом от имени субъекта РФ и Президентом РФ от имени РФ. Максимальный срок, на который они могут заключаться, – 10 лет.
В числе исключительных предметов ведения РФ можно выделить: государственно-правовой блок, – предметы ведения, относящиеся к устройству государственной власти и правовой системы (пп. «а», «б», «в», «г», «о», «п», «с», «т» ст. 71 Конституции РФ), экономический и социально-культурный блок – предметы ведения, обеспечивающие единую экономическую политику государства и единство экономического пространства (пп. «д», «е», «ж», «з», «л», «р» ст.71 Конституции РФ), блок предметов ведения, связанных с обеспечением обороны и безопасности (пп. «и», «к», «м», «н» ст. 71 Конституции РФ).
В числе предметов совместного ведения РФ и субъектов можно выделить: предметы ведения по обеспечению единой правовой системы (пп. «а», «б», «и», «к» – административное и административно-процессуальное законодательство, «л», «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ), предметы ведения в области использования и охраны природы (пп. «в», «д», «к» – земельное, водное, лесное, законодательство о недрах и о защите окружающей среды– ч.1 ст.72 Конституции РФ), предметы ведения в социальной сфере и области защиты прав человека (пп. «е», «ж», «з», «к» – трудовое, семейное, жилищное законодательство, «м» ч. 1 ст.72 Конституции РФ) и координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов (п. «о» ч.1 ст.72 Конституции РФ).
Осуществление законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляется федеральными органами власти и органами власти субъектов в самостоятельных сферах.
В сфере совместного ведения могут приниматься только федеральные законы, но не подзаконные акты федерального уровня, а также любые нормативные правовые акты субъектов РФ. Однако Конституция РФ не содержит прямого запрета на осуществление исполнительной власти по предметам совместного ведения федеральными органами власти.
При осуществлении законодательной власти на федеральном уровне предусмотрена специальная процедура по учету интересов субъектов РФ: проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами законодательной и исполнительной власти [Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ].
В отношении судебной власти субъектам предоставлены полномочия по созданию собственных судов, не входящих в иерархическую систему федеральных – конституционных и уставных судов субъектов.
Взаимоотношения субъектов РФ с федеральными органами власти можно разделить на две группы: имущественные (в том числе финансовые – налоговые и бюджетные) и административные.
Имущественные отношения в первую очередь связаны с разграничением собственности на собственность субъектов РФ и федеральную собственность. Нормативное разграничение было сделано еще в 1991 году [Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1], но фактически этот процесс до сих пор далек от завершения.
Финансовые отношения связанны с обеспечением доходов субъектов, необходимых для эффективного осуществления ими государственной власти в установленных предметах ведения. В настоящее время на законодательном уровне определено, какие полномочия финансируются субъектами РФ самостоятельно [ст.26_3(п.2), Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"]. Помимо нормативного распределения налоговых поступлений (в том числе предоставление федеральным законом права субъектам РФ устанавливать собственные налоги), эти отношения также включают получение финансовой помощи из федерального бюджета.
Наконец, административные отношения складываются по поводу осуществления исполнительной власти. Конституция предусматривает возможность осуществления исполнительной власти по предметам совместного ведения и федеральными органами власти и органами власти субъектов. Последние в случае осуществления таких полномочий составляют единую вертикаль с федеральными органами исполнительной власти. Органы власти субъектов в этом случае могут наделяться правами территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, им могут передаваться полномочия федеральных органов. Возможна и обратная передача полномочий – от органов власти субъектов федеральным органам власти.
§4. Конституционно-правовой статус субъектов и организация
государственной власти субъекта РФ
Субъекты РФ обладают статусом государственно-территориальных образований в составе России. Они обладают свойствами самостоятельного публичного субъекта права – могут своими действиями и от своего имени приобретать и реализовывать права и обязанности. В правовом статусе субъекта можно выделить элементы, позволяющие отличать субъект федерации от административно-территориальной единицы (в том числе автономии) в унитарном государстве. Это права на собственную территорию, собственное население и самостоятельную власть, а также на собственные государственные символы.
Право на собственную территорию. На федеральном уровне после 1993 года не принималось законодательных актов, описывающих территорию субъектов РФ, и границы субъектов определялись их собственными нормативными актами, и изменялись путем принятия соглашений между субъектами РФ, границы которых изменяются.
Население субъекта РФ – избирательный корпус, осуществляющий через создаваемые им органы государственную власть в субъекте, – определяется, как указывалось выше не помощью института гражданства, а с помощью института постоянного либо преимущественного проживания на территории данного субъекта, подтверждаемое (если не доказано иное) с помощью регистрации.
Самостоятельность власти субъекта РФ предполагает установление субъектом собственной системы органов власти самостоятельно в соответствии с принципами, определенными в Конституции РФ и федеральном законе, а также самостоятельное регулирование полномочий в пределах предметов ведения субъекта, определенных нормативно в Конституции РФ. Федеральный закон, определивший принципы организации власти в субъектах, был принят в 1999 году.
Власть в субъекте осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а, следовательно, создание органов всех трех ветвей власти обязательно.
В субъекте должен быть создан законодательный орган власти (наименование выбирается субъектом самостоятельно), который может быть двухпалатным (бикамерализм используется в 4-х субъектах РФ – республиках Адыгея, Кабардино-Балкария и Тыва, а также в Свердловской области). Избирается этот орган населением с использованием пропорциональной избирательной системы (для избрания не менее чем половины депутатов), при этом в подавляющем большинстве регионов копируется система выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, и только в трех субъектах Федерации – Приморском крае, Калужской и Магаданской областях использована система открытых списков. Основы статуса законодательного органа и правовое положение депутата определяются в конституциях и уставах субъектов в соответствии с нормами федерального закона (иммунитет депутата от обычного порядка привлечения к уголовной ответственности регулируется исключительно на федеральном уровне [Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.1995 N 16-П]).