Совокупность полномочий депутата парламента охватывается понятием депутатского мандата. Наиболее сложным вопросом остается, что должен представлять депутат – волю или интересы избирателей. Даже толкование принципа народного суверенитета не дает ответа на этот вопрос. В рамки этого принципа укладывается концепции и императивного и свободного мандата.
При императивном мандате содержание деятельности депутата (решения, за которые он голосует при принятии решений парламентом) определяется желанием избирателей. Избиратели дают наказы или иным образом указывают, как следует голосовать депутату по определенному вопросу, а в случае отклонения от их исполнения могут отозвать депутата. Воля избирателей может выражаться и в общих руководящих указаниях, которые однако не оставляют возможности для их неоднозначного толкования. Вместе с тем во многих случаях предусмотреть такие пожелания оказывается невозможным, принятие решений в коллегиальном органе подразумевает компромиссы и согласование позиций, будучи избран по списку какой-то политической партии, депутат должен руководствоваться её указаниями и т.д. Возможность предоставления самостоятельности депутату находит отражение в понятии свободного мандата. При свободном мандате депутат не связан желаниями избирателей, но обязан действовать в их интересах. Исходя из своих знаний и оценивая доступную ему, а не избирателям информацию, депутат сам определяет, в чем состоят эти интересы при принятии решений в парламенте. При этих условиях отзыв депутата невозможен.
В советском законодательстве был установлен императивный мандат, который считался особенностью социалистической демократии. Современное российское законодательство [Федеральный закон от 08.05.1994 N 3-ФЗ] устанавливает принцип свободного мандата в представительных органах как федерального, так и регионального уровня. Сохраняется возможность в законодательстве субъектов РФ установить процедуру отзыва депутата, но не за несоблюдение наказов избирателей, а за допущенные им правонарушения в ходе осуществления депутатской деятельности.
Сроки полномочий депутатов, порядок их досрочного прекращения
Срок полномочий депутата устанавливается в конституции или законе. Он связан со сроком полномочий однократного избранного органа власти (созывом или легислатурой). Несмотря на то, что парламент является постоянно действующим органом, его функционирование связано с периодическим изменением его персонального состава. Поэтому общим правилом является прекращение полномочий предшествующего состава со дня первого заседания нового созыва. Поскольку полномочия депутата связаны с работой всего органа, момент возникновения его полномочий связан с началом и окончанием срока полномочий того созыва, в который он избран. Формирование палаты в неправомочном составе (если выборы в большинстве округов были признаны несостоявшимися или недействительными) не влечет возникновения полномочий у избранных депутатов. Даже теми правами, которые напрямую не связаны с работой органа в целом (например, прием избирателей), депутат не обладает до формирования всего состава. Исключение составляет порядок возникновения полномочий депутата, избранного на дополнительных выборах. Его полномочия возникают с момента официального опубликования решения об избрании.
Помимо обычного порядка прекращения полномочий (в связи с избранием нового состава или роспуском того, в который депутат был избран), возможно досрочное их прекращение – в случае добровольной отставки, несоблюдение ограничений, связанных со статусом депутата [Постановление Конституционного Суда РФ от 26.02.1993], и объективных причин (смерть, признание недееспособным). В случае появления обстоятельств досрочного прекращения полномочий решение о прекращении полномочий принимается соответствующей палатой.
Полномочия, формы и гарантии деятельности депутата
Элементами правового статуса депутата являются его права (полномочия), а также формы и гарантии депутатской деятельности [Федеральный закон от 08.05.1994 N 3-ФЗ].
Права депутата связаны в первую очередь с получением необходимой для его деятельности информации: право направления писем и запросов в органы исполнительной власти и иные государственные органы (различают депутатский запрос, подаваемый от имени одного депутата, и парламентский запрос, утверждаемый палатой парламента), право задавать вопросы руководителям этих органов, приглашенным на заседание парламента и т.д.
Формы депутатской деятельности включают как участие в работе всего органа (в заседании палаты, комитетов и комиссий, депутатских объединений с правом решающего голоса, депутатских слушаниях), выполнение поручений палаты, подготовка проектов решений (включая право законодательной инициативы).
Гарантии депутатской деятельности складываются из социальных, организационных гарантий, депутатского индемнитета [Постановление Конституционного Суда РФ от 20.02.1996 N 5-П] и иммунитета [Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.1995 N 16-П], [Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.2002 N 9-П].
Пребывание депутата на государственной должности связано с запретом заниматься иной оплачиваемой деятельностью, поэтому статус депутата связан с предоставлением ряда социальных гарантий. Это должностной оклад, пенсионное, медицинское и прочее обеспечение, обязательное государственное страхование на случай причинения вреда их здоровью и имуществу, заболевания или потери трудоспособности, обеспечение жильем в Москве.
Организационные гарантии обеспечивают необходимые условия работы и предусматривают обязанность органов исполнительной власти предоставлять транспорт, помещения, средства связи и т.д. Для обеспечения деятельности депутата ему предоставляются помощники – государственные служащие соответствующего законодательного органа власти.
§3. Правовые основы организации и деятельности политических
партий в России
Понятие и социальные функции политических партий
Деятельность политических партий обеспечивает работу законодательного органа власти и неразрывно с ним связана. Исторически политические партии возникли как элемент народного представительства. Если при формировании сословного представительного органа само деление на сословие предполагало дифференциацию политических интересов, но в условиях общенародного представительства роль механизма, обеспечивающего выявление, структурирование, оформление и представление в законодательном органе власти политических интересов различных социальных групп, взяла на себя система политических партий. Голосование политическую партию, представляющую определенную программу государственной политики стало способом политической самоидентификации личности и одновременно способом выявления народной поддержки идей и направлений государственной политики.
По правовой форме политическая партия является общественным объединением. Это обуславливает наличие как доктринальных, так и легальных признаков политической партии. К числу и тех, и других можно отнести цель деятельности политической партии (стремление к осуществлению государственной власти для воплощения в жизнь своей политической программы), программа партии (те направления общественного развития, которые партия считает оптимальными и необходимыми, и соответствующие направления деятельности органов государственной власти), определенная организационная структура , позволяющая эффективно выполнять стоящие перед партией задачи. Поскольку деятельность партии связана с осуществлением власти, структура партии обычно соответствует системе представительных органов (подразделения образуются в субъектах РФ и муниципальных образованиях). К числу признаков, закрепленных в законе [Федеральный закон от 11.07.2001 N 95-ФЗ], можно отнести требование о фиксированном членстве (хотя теория и мировая практика партийного строительства не считает это обязательным), минимальное количество членов и т.п.
Порядок создания и внутреннее устройство политической партии. Членство в политических партиях.
Политическая партия создается и организуется в порядке, предусмотренном законом [Федеральный закон от 11.07.2001 N 95-ФЗ]. Этот порядок направлен на то, чтобы под предлогом общественно полезной деятельности вид политических партий не принимали общественные объединения, чья деятельность не выполняет необходимых социальных функций. Это связано, в частности, с установлением минимального количества региональных отделений. Определенные ограничения, устанавливаемые законом для самостоятельности политических партий, связаны также с тем, что при реализации партией своей программы в деятельности какого-то государственного органа должно обеспечиваться соблюдение основ конституционного строя. Это может быть поставлено под сомнение в случае реализации властных полномочий партией вождистского типа, примеры чему можно найти в российской истории ХХ века [Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.1992 N 9-П].
При реализации партией государственной власти возможна деятельность членов партии на государственных должностях различного уровня. Однако если в деятельности депутата парламента членство в политической партии связано с характером самой деятельности на этой должности, то на других государственных должностях, в том числе на должностях государственной службы оно не должно мешать профессионализму. В результате ограничивается влияние политических партий на профессиональную деятельность государственных служащих, хотя членство в политических партиях ограничивается только для некоторых категорий лиц, замещающих государственные должности. Закон ограничивает членство в политических партиях в тех случаях, когда такое членство может пойти в ущерб профессиональной деятельности (запрещено быть членами политических партий судьям [ст. 3, Закон РФ от 26.06.1992 N 3132-1], [ст. 5, Федеральный закон от 17.12.1998 N 188-ФЗ] [ст.11, Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-фкз], Уполномоченному по правам человека РФ [ст.11, Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ], военнослужащим [ст.9, Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ], прокурорским работникам [ст.4, Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1], служащим органов внешней разведки [ст.17, Федеральный закон от 10.01.1996 N 5-ФЗ]).