3. Специальный обзор: Второй антимонопольный пакет поправок. – White and Case. - сентябрь 2009. – www.whitecase.ru.
Необходимо отдельно отметить сотрудничество России и ОЭСР по вопросам антимонопольного законодательства в рамках проведения переговорного процесса о вступлении России в ОЭСР. Так, второй обзор антимонопольного законодательства в России был опубликован Директоратом в 2009 г. в рамках проведения оценки готовности России к вступлению в ОЭСР (англ. - Accession Review on the Russian Federation: Report on Competition Law and Policy in the Russian Federation ).
«Дорожная карта» присоединения Российской Федерации к Конвенции об учреждении ОЭСР принята на 1163-й сессии Совета ОЭСР
30 ноября 2007 г. Данная «Дорожная карта» нацелена на реализацию решений Совета ОЭСР и определяет процедуру, позволяющую странам-участницам оценить готовность и возможность Российской Федерации выполнять обязательства, налагаемые членством в ОЭСР. «Дорожная карта» призвана облегчить принятие Советом решения об условиях присоединения России к Конвенции об учреждении ОЭСР, которые он может предложить Российской Федерации. В частности «Дорожная карта» предполагает гармонизацию российского антимонопольного законодательства и требований ОЭСР к национальным законодательствам стран-участниц. [10]
В «Дорожной карте» отдельно выделены положения о международном взаимодействии и сотрудничестве в процессе проведения расследований и судебных разбирательствах, которые должны быть выполнены Российской Федерацией. Данные положения отражают Рекомендации Совета 1995 г. по взаимодействию между странами-участницами по вопросам ограничивающего конкуренцию поведения фирм, оказывающего влияние на международную торговлю [C(95)130] (англ. - 1995 Council Recommendation concerning Co-operation between Member Countries on Anticompetitive Practices affecting International Trade), а также рекомендации, приведенные в Отчете 2005 г. Комитета по конкуренции по применению лучшей практики сотрудничества между антимонопольными ведомствами стран-участниц в процессе расследований дел по картельным сговорам (англ. - Competition Committee’s Statement of Best Practices for the Formal Exchange of Information between Competition Authorities in Hard Core Cartel Investigations). Также вопросы международного сотрудничества затронуты и в Рекомендациях Совета ОЭСР по картелям [C(98)35] и слияниям [C(2005)34] (англ. - Council Recommendations on hard core cartels and on mergers). Несмотря на то, что Российская Федерация в проекте Меморандума признала принципы и цели международного сотрудничества, которым следует ОЭСР, положения по лучшей практике не нашли применения в России. Вместе с тем, эти положения касаются таких инструментов, как уведомления и обмен информацией, взаимные консультации и разрешение разногласий, действий по отношению к участникам программ освобождения от наказания и предоставившим информацию в антимонопольный орган лицам и проч. [OECD, 2009]
По данным обзора российского антимонопольного законодательства 2009 г. Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации в настоящее время обладает ограниченным опытом международного сотрудничества в области обмена информацией между антимонопольными органами. В последние 2 - 3 года деятельность ФАС России была направлена главным образом на активизацию работы по выявлению и пресечению деятельности картелей внутри страны, а также ужесточению санкций за ограничивающее конкуренцию поведение хозяйствующих субъектов. Какой-либо существенной наработанной практики обмена информацией с зарубежными коллегами в ОЭСР у ФАС России пока нет. И это может вызвать ряд проблем и трудностей в условиях ограниченного обмена информаций, поскольку в России в настоящее время для термина «картель» применяется очень широкое толкование, однозначно не определены различия между картелями, другими соглашениями хозяйствующих субъектов, которые могут отрицательно сказаться на уровне конкуренции, и согласованными действиями и проч. Таким образом, зарубежным антимонопольным ведомствам сложно соотносить свои действия с действиями ФАС России по аналогичным вопросам и делам.
Помимо требований к международному сотрудничеству по вопросам защиты конкуренции, рекомендации ОЭСР касаются вопросов картельных сговоров, слияний, регулирования естественных монополий и др. Так, одним из условий вступления Российской Федерации в ОЭСР является наличие такого антимонопольного законодательства, которое может эффективно пресекать и разрушать картели, а также исправлять последствия картельных сговоров. Рекомендации Совета ОЭСР по эффективному противодействию картелям [C(98)35] (англ. - Recommendation of the Council Concerning Effective Action against Hard Core Cartels) обращают внимание на необходимость качественного контроля для выявления картельных сговоров, противодействия участию в картелях, а также достаточной силы антимонопольного органа к принуждению исполнения законодательства. Российская Федерация в проекте Меморандума подтвердила, что разделяет принципы, цели и задачи, выделенные в Рекомендациях, и уже внесла изменения в законодательство, направленные на ужесточение ответственности за участие в картельных сговорах и увеличение полномочий антимонопольного ведомства при проведении расследований участия в сговорах. Как отмечено в обзоре 2009 г., необходимо дальнейшее совершенствование как российского антимонопольного законодательства (например, уточнение признаков картельного сговора), так и инструментария и методик проведения расследований, экономического анализа, практики применения наказания в зависимости от того, имело ли место только намерение вступить в сговор или же были совершены действия в рамках картеля, приведшие к ограничению конкуренции или угрозе ограничения конкуренции. [OECD, 2009]
Отдельное место в «Дорожной карте» присоединения России к ОЭСР получили требования гармонизации норм контроля над сделками экономической концентрации (слияниями и поглощениями). Так, Рекомендации Совета по вопросам рассмотрения сделок экономической концентрации 2005 г. (англ. - 2005 Council Recommendation Concerning Merger Review) представляют руководство по рассмотрению сделок экономической концентрации на основе лучшего международного опыта осуществления такого контроля. Предполагается, что работа антимонопольного ведомства по данному направлению должна быть открытой, прозрачной, обеспечивать возможность проведения консультаций, привлечения независимых сторон и международного сотрудничества, выполняться в разумные и установленные сроки, защищать конфиденциальную информацию.
Согласно обзору антимонопольного законодательства, в последнее время Российской Федерации удалось улучшить контроль за сделками: были повышены пороговые доли хозяйствующих субъектов, слияния которых необходимо предварительно согласовывать, ограничено количество обязательных согласований сделок внутри одной группы лиц[11], обеспечена возможность привлечения независимых сторон и проведения консультаций в случаях, когда имеет место большая вероятность отказа в согласовании сделки, результаты согласований сделок иностранных компаний не отличаются от аналогичных сделок российских компаний.
Также «Дорожная карта» предполагает следование Рекомендациям Совета по вопросам структурного разделения компаний, функционирующих на регулируемых рынках [C(2001)78] (англ. - Council Recommendation Concerning Structural Separation in Regulated Industries). Данные рекомендации касаются регулирования тех компаний, которые осуществляют деятельность на конкурентных и естественномонопольных рынках.
По данным обзора российского антимонопольного законодательства, проводимые в Российской Федерации структурные преобразования нацелены на выделение потенциально конкурентных рынков из сферы регулирования естественных монополий[12]. Такие изменения, стимулируемые антимонопольным ведомством, затронули многие отрасли, однако скорость изменений сильно варьируется от рынка к рынку, а сфера добычи и транспортировки газа не была затронута вообще. Также антимонопольное ведомство уделяло пристальное внимание вопросу внедрения правил недискриминационного доступа к мощностям и инфраструктуре естественных монополий, что уже нашло отражение в соответствующих федеральных нормативных правовых актах.
Необходимо отметить, что одним из базовых условий вступления Российской Федерации в ОЭСР является наличие эффективно действующей государственной политики в области защиты и развития конкуренции, причем масштаб проводимой политики должен соответствовать общественным интересам, которые защищаются данной политикой. Такое положение согласуется с Основными принципами качества государственного регулирования и его результатов (англ. - OECD’s Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance), сформулированных ОЭСР в 2005 г. Основные принципы предполагают, что между отраслями и сферами экономики нет существенных различий в уровне и глубине применения норм антимонопольного законодательства, осуществления контроля и надзора со стороны антимонопольного ведомства и государственного регулирования в целом. В частности «Дорожная карта» вступления России в ОЭСР отмечает необходимость применения эффективной конкурентной политики и политики поддержки конкуренции, направленной на стимулирование соперничества на различных рынках (например, на рынке электроэнергии), совместно с мерами антимонопольного принуждения и наказания. [OECD, 2009]
Как отмечено в обзоре 2009 г., в России не наблюдается существенных различий между секторами экономики в применении к ним норм антимонопольного регулирования и контроля и надзора со стороны антимонопольного органа. И в последние годы все большое внимание уделялось вопросам улучшения понимания широкими кругами общественности важности и значимости результатов антимонопольной политики и политики поддержки конкуренции.