Несмотря на усовершенствования последних лет, российское антимонопольное законодательство содержит много неопределенностей и неточностей и не полностью отвечает требованиям и рекомендациям ОЭСР. Очевидно, что сотрудничество между ОЭСР и Россией по вопросам гармонизации антимонопольного законодательства для вступления России в ОЭСР будет продолжено.
Так, 21 - 22 октября 2009 г. делегация ФАС России во главе с ее руководителем И. Артемьевым приняла участие в 107-м заседании Комитета по конкуренции ОЭСР, на котором был представлен доклад о состоянии конкуренции в России, модернизации антимонопольного законодательства и правоприменительной практики. Презентация доклада по конкуренции призвана стать первым шагом на пути вступления России в ОЭСР в качестве полноправного члена. Кроме того, 19 – 20 октября 2009 г. представители ФАС России приняли участие в заседаниях Комитета по конкуренции ОЭСР, на которых обсуждались такие вопросы, как применение антимонопольного законодательства к государственным корпорациям, пресечение создания дискриминационных условий на рынках, в частности на рынке телекоммуникаций.[13]
Вопросы для самоконтроля:
1. Какие требования предъявляет ОЭСР к российскому антимонопольному законодательству в рамках проведения переговоров о вступлении Российской Федерации в ОЭСР?
2. В каком документе сформулированы требования к гармонизации российского антимонопольного законодательства с положениями ОЭСР?
3. Какие основные выводы относительно российского антимонопольного законодательства сделаны в обзоре 2009 г.?
Дополнительная литература:
1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 г. № 691-р о Программе развития конкуренции в Российской Федерации на 2009-2012 годы.
2. Accession Review of the Russian Federation: Report on Competition Law and Policy in the Russian Federation. Directorate for Financial and Enerprise Affaiars, Competition Commetee. OECD, 2009. – DAF/COMP/ACS(2009)7.
Примером международного сотрудничества стран по вопросам конкуренции в рамках существования единого рынка и единой конкурентной политики является взаимодействие стран Европейского союза, ЕС[14] (англ. - European Union) и Европейской комиссии (англ. - European Commission) - независимого наднационального органа власти, осуществляющего полномочия по применению антимонопольного законодательства и развития конкуренции на территории стран ЕС.
Процессы интеграции в странах Европы проходили в течение достаточно долгого времени, в результате чего были выработаны общие и обязательные для всех стран ЕС принципы конкурентной политики. Так, в 1962 г. было дано определение различным видам слияний и поглощений, в 1980 – 1990-ые гг. разрабатывались принципы политики развития конкуренции при размещении государственного заказа и обеспечения открытого и равного доступа к заключению и исполнению государственных контрактов.
Каждое из государств-членов ЕС в настоящее время имеет свое национальное законодательство о защите конкуренции, приведенное в соответствие с требованиями законодательства ЕС. С мая 2004 г. все национальные конкурентные ведомства обладают полномочиями применять законодательство о конкуренции ЕС для предотвращения искажения и ограничения конкуренции. Национальные суды также могут прямо применять законодательство о конкуренции ЕС. [Ривас, 2004]
Необходимо отметить, что основой конкурентной политики государств-членов ЕС является Римский договор[15], статьи 3, 81-89 которого (в редакции Ниццкого договора 2001 г.):
· запрещают картели и другие ограничительные соглашения между хозяйствующими субъектами;
· запрещают злоупотребления доминирующим положением на рынках товаров и услуг и ограничивающее конкуренцию поведение;
· предусматривают регулирование сделок экономической концентрации и запрет таких сделок, которые могут привести к повышению концентрации на рынке и угрозе конкуренции;
· запрещают государственную помощь хозяйствующим субъектам, искажающую конкуренцию и торговлю между странами. [Agreement on the European Economic Area]
Как уже было отмечено, основными полномочиями по разработке и применению конкурентной политики обладает Европейская комиссия, которая состоит из Генерального директората (англ. – Directorate General) (в его составе несколько директоратов) и Генерального секретариата Европейской комиссии (англ. – Secretariat General of the European Commission). Кроме того, в формировании конкурентной политики в ЕС принимают участие суды, а также национальные антимонопольные ведомства. Генеральный директорат по конкуренции (англ. - Directorate General for Competition) предоставляет экспертов и административный аппарат, необходимых для реализации полномочий Европейской комиссии в сфере конкуренции. [Ривас, 2004]
Отличительные особенности взаимодействия стран в рамках ЕС определяются функционированием Общего рынка (англ. - Common Market). Изначально конкурентная политика ЕС была нацелена против промышленной политики отдельных государств-членов, поскольку государственная политика помощи национальным компаниям входит в противоречие с целью создания ЕС – развитие свободного рынка на европейском пространстве, - достижение которой мыслится через поощрение конкуренции на наднациональном уровне. [Розанова, 2006] Таким образом, основными сферами, которые оказываются вовлеченными в процессы наднационального регулирования и взаимодействия, являются сельское хозяйство, энергетика, финансовые услуги, торговля, сфера профессиональных услуг, транспорт и государственная помощь.
В отношении государственной помощи наднациональный конкурентный орган следует принципу минимальности, т.е. вмешательство промышленной политики в конкурентный механизм рынка считается требующим особого внимания с его стороны тогда, когда это вмешательство и государственная помощь превышали определенный критерий (минимум вмешательства). Так, в 1992–1994 гг. были приняты специальные законы, регулирующие государственную помощь национальным компаниям со стороны стран–участниц ЕС. Главным критерием остаются интересы развития конкуренции на европейском пространстве, в то время как государственная помощь может подрывать сами основы конкурентного механизма. Таким образом, она однозначно трактуется как инструмент искажения конкуренции. [Розанова, 2006]
Одним из приоритетов международного сотрудничества в рамках ЕС является развитие конкурентных механизмов на энергетических рынках (электроэнергия, природный газ, нефть) для обеспечения устойчивости и надежности энергетических систем и снижения тарифов. В 1990-х гг. соответствующие рынки в ЕС характеризовались высоким уровнем монополизации, поэтому в ЕС было принято решение о постепенной либерализации рынков путем разделения естественномонопольных сфер производства от тех, где могут быть обеспечены конкурентные механизмы, установления правил доступа третьей стороны к инфраструктуре и мощностям естественных монополий, сокращения барьеров входа на рынки, обеспечения свободы выбора поставщика для потребителей и т.п. В 1996-2004 гг. прошли 2 этапа либерализации энергетических рынков как на наднациональном уровне, так и в границах стран-участниц ЕС.[16]
Особое внимание Европейская комиссия уделяет вопросам развития конкуренции на рынках финансовых услуг (банки и страхование), а также оказанию государственной помощи финансовым организациям. Для целей развития соперничества между финансовыми организациями и сокращения барьеров на Общем рынке была выпущена «Белая книга»[17] по вопросам политики в сфере финансовых услуг на 2005 – 2010 гг. (англ. – White Paper Financial Services Policy 2005 – 2010). В настоящее время Комиссия проводит исследование рынка банковских услуг для выявления факторов ограничения конкуренции и рынка страховых услуг для оценки структуры рынка, особенностей поведения хозяйствующих субъектов, существующих вертикальных и горизонтальных соглашений на рынке, барьеров входа на рынок страховых услуг.[18]
Поскольку транспорт играет одну из главных ролей в развитии Общего рынка[19], то Комиссия уделяет пристальное внимание функционированию именно этого рынка. В течение достаточно длительного времени ЕС проводил политику, направленную на открытие рынка перевозок, который не только жестко регулировался на национальных уровнях, но и представлен был преимущественно национальными компаниями-монополиями. В 1990-х гг. через либерализацию прошел рынок услуг авиаперевозок. Процессы либерализации рынка услуг железнодорожных перевозок еще не завершены: перевозка грузов была полностью открыта для конкуренции в 2007 г., пассажирские перевозки будут открыты в 2010 г. Особое внимание Европейская комиссия уделяет вопросам контроля экономической концентрации на рынках всех транспотрных услуг, в частности авиаперевозок, особенно в свете продолжающейся концентрации активов данном секторе (слияния между авиакомпаниями KLM и Martinair, Delta и North West, Iberia, Vueling и Clickair, Lufthansa и bmi, Lufthansa и Austrian Airlines и др.).[20]
К профессиональным услугам, которые попадают под наднациональное регулирование Комиссией, относятся юридические, бухгалтерские услуги и услуги в области строительства и недвижимого имущества. Поскольку эти услуги являются важными как для предпринимателей, так и для населения ЕС и оказывают существенное влияние на конкурентоспособность прочих европейских товаров и услуг, то функционирование данных рынков находится под антимонопольным контролем Комиссии.
Основная цель Комиссии в данном направлении заключается в выявлении и сокращении препятствий для свободной конкуренции, которые могут быть установлены в национальных законодательствах. Для решения поставленных задач Комиссия провела глубокое исследование соответствующих рынков с привлечением независимых экспертов. Данное исследование показало, что во многих странах ЕС рынки юридических, бухгалтерских, проектных и др. услуг характеризуются высоким уровнем государственного регулирования, налагающего ограничения на конкуренцию и тем самым оказывающего влияние на стоимость услуг, рекламу, сотрудничество внутри профессиональных сообществ и структуру хозяйствующих субъектов.[21]