Антимонопольный орган занимался решением данных задач, а тем временем шел стремительный и масштабный переходный процесс, происходили фундаментальные изменения в структуре государства. Развитие событий привело к принятию в конце 1993 года новой конституции. Наряду с другими инновационными положениями, в новой конституции было отражено намерение России следовать рыночным принципам, а также в двух отдельных ее статьях прямо указывалось на то, что поддержка конкуренции является частью системы конституционных ценностей:
Статья 8
1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
Статья 34
1. Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
2. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.[9]
Первая часть нового Гражданского кодекса Российской Федерации, принятого в 1994 году и призванного служить фундаментом для построения новых экономических отношений, также содержатся особые положения, направленные на защиту конкуренции:
Статья 1(3). Товары, услуги и финансовые средства свободно перемещаются на всей территории Российской Федерации. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
Статья 10 (1). Не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах.
Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.[10]
В течение того же самого периода (с конца 1992 по 1994 г.) правительственная модель экономического перехода в России претерпевала фундаментальные изменения. Обеспокоенность сохранением политической поддержки и опасения в связи с возможным выводом активов в случае затяжного переходного периода привели к отказу от ранее выбранного курса постепенных изменений в пользу политики быстрой приватизации. Это изменение экономической политики повлекло за собой существенное изменение роли, отведенной политике в сфере конкуренции и антимонопольному органу. Вместо того, чтобы предпринимать ожидаемые от них усилия по разукрупнению предприятий с целью развития конкуренции до их приватизации, сторонники быстрой приватизации настаивали на нецелесообразности попыток какого-либо разукрупнения или реструктуризации предприятий, ссылаясь в качестве причин либо на отсутствие рациональных вариантов приемлемых размеров и структуры предприятий, либо на то, что политические соображения требовали скорейшей передачи собственности в частные руки для создания политического фундамента для дальнейшего осуществления реформ и что реструктуризация ради конкуренции займет слишком много времени. Вместо этого заявлялось, что новая стратегия будет полагаться на подходы, в которых в качестве стимула к повышению эффективности и реструктуризации предприятий будет использоваться прибыльность, а также конкуренция со стороны зарубежных компаний в связи со снятием ограничений на ранее контролируемую государством внешнеэкономическую деятельность.
Реальная практика начала вскрывать трудности системы ведения Реестра. Оказывалось, что некоторые предприятия, внесенные в Реестр, действуют на рынках, где не требуются крупные стартовые инвестиции и где возможности быстрого выхода на рынок и возрастания конкуренции интуитивно казались большими. Другие, как выяснялось, занимали «доминирующее положение» на определенной части рынка скорее в результате сложившихся привычных торговых моделей, отсутствия транспортных и сбытовых каналов и отсутствия информационных систем, поддерживающих рынок, а вовсе не по причине стабильности определенных характеристик их рынка или продукции. В системе реестра использовался контроль цен, основанный на информации о затратах, предоставляемой предприятиями в отчетах, что подталкивало предприятия, деятельность которых регулировалась, к завышению затрат и практически не способствовало стимулированию их перехода к более эффективному и конкурентному поведению. С этой точки зрения существовала вероятность того, что методы контроля в рамках системы реестра будут замедлять реструктуризацию рынков и ослаблять стимулы для выхода на рынок, тем самым, приводя к ненужному удлинению периода регулирования деятельности многих предприятий. В 1994 году в систему реестра были внесены изменения, отменяющие прямой контроль за принятием коммерческих решений предприятиями и вводящие вместо него мониторинг предприятий, имеющих более чем определенную долю рынка.[11]
Критика неверных стимулов, порожденных Реестром, растущее внимание к важности рыночной инфраструктуры и фундаментальные изменения в теории перехода привели к изменению восприятия роли, которую надлежит исполнять антимонопольному органу. От антимонопольного органа уже не ожидалось, что он будет осуществлять в течение длительного переходного периода надзор за экономическим поведением большого числа предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке, как не было и ожиданий того, что реструктуризация ради конкуренции будет играть сколько-нибудь существенную роль в процессе приватизации. Вместо этого предполагалось, что антимонопольный орган будет отвечать за создание учреждений и инфраструктуры, которые будут обеспечивать развитие конкуренции в пост-приватизационный период, и за применение санкций в конкретных случаях антиконкурентного поведения.
В течение последующих нескольких лет антимонопольный орган осуществлял серьезную законотворческую деятельность для достижения указанных целей. Первостепенной задачей, отчасти связанной с опытом использования реестров, стала задача отделения тех направлений хозяйственной деятельности, в которых требовалось осуществлять прямой контроль за ценами, от других направлений, в которых такая работа была бы контрпродуктивной. Антимонопольный орган возглавил работу, результатом которой стало принятие закона «О естественных монополиях[12]» в 1995 г. Закон вводил понятие естественной монополии и содержал узкое определение сфер деятельности естественных монополий, в которых регулирование цен должно осуществляться независимыми регуляторами (не являющимися частью отраслевых министерств или самих предприятий), создаваемыми или назначаемыми правительством. Хотя это не помешало законодательному предписанию регулирования цен в других сферах, все же эти сферы были принципиально определены законом как потенциально конкурентные. После принятия закона началась работа над другими законодательными и нормативными актами, необходимыми для создания отдельных регулирующих органов в областях энергетики, транспорта и связи, поскольку эти задачи рассматривались как не входящие в главный круг задач антимонопольного органа и как не совсем соответствующие его главному курсу на создание конкуренции. Еще одной первоочередной задачей являлось стимулирование создания новых предприятий, и в рамках ее решения было разработано новое предметное законодательство, в котором были сформулированы общие принципы в данной сфере, и правовые акты, согласно которым создавался государственный орган для администрирования программ поддержки малых и средних предприятий.[13] Были созданы и другие специализированные законодательные акты, поддерживающие участие малых предприятий в конкретных видах экономической деятельности и сокращающие круг требований по отчетности.
Для заполнения ощущаемых пробелов в правовом регулировании рыночной деятельности имела место дополнительная законотворческая деятельность. Одним из крупнейших проектов в этом направлении стала разработка широкого федерального закона «О рекламе»[14], который также был принят в 1995 году. Хотя по Закону о конкуренции антимонопольному органу уже были предоставлены некоторые полномочия по контролю практической рекламной деятельности (например, контроль за взаимодействием конкурентов, в том числе в части опубликования ложной информации о конкурентах или некорректных сравнений товаров), новое законодательство было нацелено на предоставление полной правовой основы регулирования рекламной деятельности с целью защиты потребителя, охраны общественного здоровья, морали и других ценностей. Новое законодательство основывалось на системах и правилах, действующих в европейских странах с рыночной экономикой и включало в себя ограничения на рекламу алкогольной и табачной продукции, на рекламу, направленную на детей, или изготовленную с их участием, устанавливало максимальные объемы и вводило ограничения по продолжительности рекламы в некоторых средствах массового вещания, а также учитывало целый ряд других проблем. Антимонопольный орган был назначен основным органом, обеспечивающим исполнение закона о рекламе и начал построение системы практического мониторинга широкого круга разнообразных рекламных СМИ и создание правоисполнительных процедур по делам о нарушениях в рекламной сфере.