В области поддержки создания рыночной инфраструктуры антимонопольному органу было поручено разработать широкие «планы демонополизации», направленные на устранение структурных барьеров конкуренции, на создание инфраструктуры и облегчение процесса выхода на высококонцентрированные рынки. Эта поставленная задача была обширна и на практике требовала от Госкомитета по антимонопольной политике больших усилий по созданию универсальных формул и критериев для оценки уровня конкуренции на рынках всех типов, а также комплекса решений общего характера, которые могли бы использоваться для интенсификации конкуренции в любом секторе экономики. Эти критерии и потенциальные решения должны были стать основой создания отраслевыми министерствами и другими государственными и местными органами власти планов по демонополизации отраслей промышленности и конкретных регионов и местностей. Антимонопольный орган и его территориальные управления осуществляли надзор за составлением планов и анализировали их, однако при этом никаких средств на финансирование затрат по реализации конкретных стратегий и программ по наращиванию конкуренции выделено не было, как не были даны и соответствующие полномочия антимонопольному органу, необходимые для прямого исполнения планов по демонополизации или принуждения к принятию конкретных мер по снижению уровней концентрации и ослаблению рыночной силы. Орган также завершил процесс внесения объемного пакета изменений в Закон о конкуренции[15], и в течение всего указанного периода продолжал обрабатывать существенное количество дел, касающихся специфических нарушений закона о конкуренции.
Пока антимонопольными орган занимался данными задачами, в процессе перестройки большое внимание уделялось вопросам государственной структуры и полномочиям местных, региональных и федеральных органов, в том числе полномочий по контролю экономической деятельности посредством лицензирования, введения стандартов, правил безопасности и прямых ограничений свободного перемещения товаров. Меры по обеспечению исполнения федеральных законов, устранению местных и региональных законов и нормативных актов, противоречащих правовым нормам более высокого уровня, и по сохранению единого экономического пространства, гарантированного Конституцией, становились все более важным приоритетом для правительства в целом. Для антимонопольного органа это нашло отражение в приобретающем все большее значение тщательном изучении государственных мер на региональном и местном уровнях и программе сотрудничества с прокуратурой по вопросам антиконкурентных законодательных актов субъектов Федерации, находившихся тогда вне поля действия Закона о конкуренции.[16]
После глубокого финансового кризиса 1998 года Правительство Российской Федерации подверглось реструктуризации, целью которой являлось сокращение как численного состава правительства, так и правительственных расходов. В рамках этой реструктуризации процесс передачи полномочий антимонопольного органа по регулированию тарифов естественных монополий был обращен вспять. Органы по регулированию в отраслях транспорта и связи, созданные в 1996 и 1997 г.г., были переведены в состав антимонопольного органа, а функция регулирования естественных монополий в энергетической сфере осталась у Федеральной энергетической комиссии. Отдельный государственный комитет по развитию малого предпринимательства был ликвидирован, а его функции также вернулись к антимонопольному органу, воссозданному в статусе Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
Появились и новые обязанности. В 1999 г. отчасти в качестве реакции на финансовые махинации и антиконкурентное поведение со стороны банков и финансовых учреждений, вскрывшиеся во время кризиса, был принят закон о конкуренции на финансовых рынках. Закон был разработан и введен в законодательный процесс за несколько лет до принятия, но его путь к принятию был очень длительным и трудным, а перед кризисом сложилось впечатление, что он вообще потерялся или был выведен из законодательной процедуры. По структуре данный закон подобен Закону о конкуренции. Он содержит положения о государственных мерах, недобросовестной конкуренции и злоупотреблении доминирующим положением, а также устанавливает предварительные механизмы контроля соглашений с участием финансовых организаций и соглашений о приобретении государством финансовых услуг. Министерство по антимонопольной политике являлось главным органом, ответственным за обеспечение исполнения данного закона, хотя в некоторых случаях от него требовалось установление норм по согласованию с другими надзорными органами: Центральным банком, Федеральной комиссией по рынкам ценных бумаг и др., в обязанности которых входит подобная деятельность в сферах соответствующих финансовых услуг.
По мере стабилизации экономики общие экономические приоритеты смещались в сторону содействия инвестициям и поддержки экономического роста. Административная реформа государственных структур и процедур регулирования также относится к приоритетам высокого порядка, несмотря на то, что она в первую очередь связана скорее с устранением расточительного дублирования функций и снижением общего регулятивного бремени, лежащего на предприятиях, нежели непосредственно с развитием конкуренции. Структурная реформа МАП в очередной раз изменила направление. В 2001 г. по указу президента задача регулирования естественных монополий на транспорте была выведена из-под юрисдикции антимонопольного органа. Ее выполнение было поручено Федеральной энергетической комиссии. МАП продолжает выполнять функции регулятора естественных монополий в сфере связи, но согласно общим ожиданиям, эта функция в относительно недалеком будущем также будет передана либо ФЭК, результативно создающей единый тарифный орган федерального уровня, либо какому-либо отдельному органу, специализирующемуся на вопросах отрасли связи. В рамках деятельности по административному реформированию активно обсуждаются и другие структурные изменения, зеркально отражающие изменения середины 90-х годов, в их числе передача функций в области поддержки малого предпринимательства и, возможно, функций, связанных с рекламной деятельностью, другим государственным органам.
Однако передача МАПом этих задач другим органам вовсе не обязательно означает наличие тенденции к сужению общего круга его обязанностей. В 2002 году в Закон о конкуренции был внесен еще один значительный пакет изменений. Это изменение стало восьмым за десятилетний период существования Закона. Изменения этого самого последнего цикла включали в себя создание процедуры добровольной подачи соглашений в МАП для рассмотрения и согласования и внесение в закон новой статьи, по которой МАП должен обеспечивать исполнение правовых норм, гарантирующих добросовестность индивидуальных тендеров на государственные закупки.[17]
В 2002 году МАП выступало в качестве основного ответственного министерства по разработке и представлению в Правительство 9 законопроектов, включая закон, вносящий изменения в закон о конкуренции, который был принят в октябре того же года. Кроме того, МАП участвовала в качестве сотрудничающего министерства в разработке проектов еще 30 законов. В плане законотворческой деятельности на 2003 год, одобренный в феврале, МАП был назначен основным ответственным министерством для разработки поправок к закону о рекламе и сотрудничающим министерством для работы над проектами новых законов о регулировании международной торговли и юридической защите торговых наименований, а также над поправками к закону о почтовой службе и к закону о естественных монополиях. В добавление к этому, Министерство экономического развития и торговли, в сотрудничестве с МАП, получило отдельное задание, касающееся поправок к закону о конкуренции, повышающих пороговые значения в контроле концентрации. Соответствующий проект был подан МЭРТ в Правительство 15 августа 2003 года.
В отдельный план деятельности Правительства на 2003 год включен раздел о принятии мер с целью реализации стратегических направлений социально-экономического развития Российской Федерации, к которым отнесена работа по реформированию государственного управления, институциональной и инфраструктурной реформам и стимулированию диверсификации и открытости экономики, а также другим вопросам. В одних только рамках данного раздела плана МАП назначено основным ответственным министерствам по 2 мероприятиям и сотрудничающим министерством по 20 дополнительным мероприятиям. Среди них работа по искоренению случаев совмещения осуществления государственных полномочий с предпринимательской деятельностью (как часть административной реформы), подготовка порядка осуществления МАП надзора за проведением естественными монополиями закупочных тендеров, разработка проектов федеральных законов, касающихся процедуры доказательства необходимости государственного вмешательства в экономику и требования о периодической оценке эффективности мер государственного регулирования. МАП также поручено участие в подготовке планов реформы в секторе энергоснабжения на 2003 год, разработке мер по осуществлению реформы железных дорог в 2003-2005 годах, работе над законодательством, касающимся самоурегулирующихся организаций, работе по вопросам ведения бухгалтерской отчетности и использования международных стандартов, разработке концепции для системы экспортных гарантий на промышленную продукцию и работе по приведению российского законодательства в соответствие с требованиями ВТО, а также в других мероприятиях. Перечень задач подчеркивает, какое большое количество вопросов, связанных с основными программами экономической и административной реформы, имеют значительный конкурентный аспект в своем содержании, а также как много ресурсов понадобится израсходовать МАП, чтобы принять активное участие во всех перечисленных направлениях работы. И хотя все перечисленные направления работы важны, большое количество заданий и их разнообразная природа могу помешать МАП сосредоточить имеющиеся в распоряжении Министерства ресурсы на вопросах антимонопольной деятельности, являющейся для него основной.