Полномочия по осуществлению конституционного контроля возлагаются и на высшие постоянно действующие коллегиальные органы государственной власти. Такие органы существовали и осуществляли указанную функцию в основном в бывших социалистических странах. Они носили различные названия, например: Президиум Народного собрания в НСРА, Государственный совет в НРБ, Президиум Верховного Совета в СССР. В настоящее время такие органы функционируют и наделены полномочиями по осуществлению конституционного контроля лишь в незначительной части государств, например в КНР и КНДР.
Анализ порядка формирования, компетенции и ответственности рассматриваемых органов, как отмечается в юридической литературе, независимо от наличия конституционных определений и различий в их характеристике, дает возможность констатировать, что, как правило, им свойственна двоякая природа: с одной стороны, это органы парламента, выполняющие ряд его функций, а с другой – государственные органы с самостоятельной компетенцией. Это дает основание определять их, прежде всего как постоянно действующие органы парламента общей компетенции. Такой вывод позволяет фактически связать воедино деятельность парламента и высшего постоянно действующего коллегиального органа государственной власти в сфере конституционного контроля и трактовать ее как парламентский конституционный контроль.
Есть страны, в которых основная функция по осуществлению конституционного контроля наряду с парламентом осуществляется специализированным органом конституционного контроля. Идея создания такого органа принадлежит аббату Сийесу. Свое практическое воплощение она получила в Западной Европе в начале 20-х годов нынешнего столетия. Термин «специализированный орган» конституционного контроля широко употребляется в научной, политической лексике. Однако его определение не дается. В юридической литературе можно встретить лишь следующее обобщающее определение органов конституционного контроля: «Это специальные юрисдикционные органы, в задачу которых входит решение вопроса о соответствии нормативных и иных государственных актов конституции и принятие мер к устранению установленных несоответствий». Вместе с тем дальнейший анализ интересующих нас проблем невозможен без уточнения рассматриваемого понятия. В связи с этим в наиболее общей форме, специализированный орган конституционного контроля можно охарактеризовать как самостоятельный, обособленный государственный орган, который создан и функционирует исключительно для осуществления конституционного контроля и в деятельности которого данная функция является наиглавнейшей.
В этом определении центральное место занимает положение о самостоятельности, обособленности данного органа. Оно позволяет показать своеобразие специализированного органа конституционного контроля по сравнению с иными органами в этой области. Самостоятельность, обособленность, как отмечается в научной литературе, проявляются в нескольких аспектах. Во-первых, организация и функционирование специализированных органов конституционного контроля достаточно полно определяются предписаниями основного закона, что создает прочный фундамент для их функционирования и затрудняет осуществление изменений, продиктованных текущими политическими мотивами. Во-вторых, независимая, обособленная позиция выражается в особом способе формирования судейского состава этих органов и в особом правовом статусе судей. В-третьих, специализированные органы конституционного контроля обладают исключительным правом компетентно решать вопросы о конституционной проверке законности действий всех других государственных органов. В-четвертых, решения специализированных органов конституционного контроля (за исключением заключений консультативного характера) имеют окончательный и обязательный характер. Ни один государственный орган не может не подчиняться этому органу и навязывать ему свою волю, разве что если будет изменен основной закон. В-пятых, специализированные органы конституционного контроля обладают значительной степенью внутриорганизационной автономии, что выражается в их праве в большинстве стран назначать своего президента, принимать свой регламент и т. п.
Большое значение имеет и констатирование в определении специализированного органа конституционного контроля того обстоятельства, что такие органы создаются исключительно для осуществления конституционного контроля и что эта функция для них является первостепенной, чего нельзя сказать ни об одном органе государственной власти.
В России в настоящее время положения об организации и деятельности Конституционного Суда РФ включены в главу 7 Конституции «Судебная власть», причем из ст. 118 Конституции следует, что Конституционный Суд является составной частью судебной системы страны. Таким образом, в этой группе стран специализированный орган конституционного контроля причислен к системе органов правосудия.
Специализированный орган конституционного контроля имеет комплексный характер, сочетая в себе черты контрольной и судебной властей. Причем в преобладающей степени ему присуща высшая контрольная государственная деятельность. Это дает основания для выделения его в особый, самостоятельный вид – государственный орган конституционного контроля.
Важное место в деле правовой охраны конституции занимает глава государства – президент. Эта его особая роль подчеркивается в ряде основных законов, и, прежде всего в государствах с президентской формой правления. Так, в ст. 5 Конституции Франции записано: «Президент Республики следит за соблюдением Конституции». В ст. 80 Конституции РФ 1993 г. закреплено положение о том, что Президент РФ является гарантом Конституции российской Федерации. Анализ законодательства большинства стран свидетельствует, что полномочия, санкции, которыми наделяется президент в данной сфере, носят в основном надзорный характер. Типичными формами его реакции являются отлагательное вето, право передачи на референдум законопроекта, использование согласительных процедур для разрешения спорных вопросов. Все это – мощные и эффективные средства, дающие возможность Президенту играть активную роль в системе сдержек и противовесов, прибегать к решительным мерам в случае принятия законодателем поспешных, необдуманных решений. Особое значение это имеет для России, где идет процесс создания нового конституционного, государственно-правового порядка, в ходе которого неизбежны конфликты и сложные социально-политические ситуации.
Глава России наделяется и рядом контрольных полномочий в области правовой охраны Конституции. Например, в соответствии с п. 3 ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть Президентом отменены. Такое решение продиктовано весьма сложной ситуацией в России, необходимостью постоянного контроля за Правительством, на которое возложена основная роль в деле проведения в жизнь демократических реформ.
Наделение главы государства возможностью применять санкции, носящие характер конституционного контроля (отмена актов, не соответствующих конституции, законам), нецелесообразно по ряду обстоятельств. Во-первых, надзорные полномочия, которыми наделен президент в сфере правовой охраны конституции, а также санкции, которые он может применить, настолько широки и эффективны, что могут обеспечить соответствие любого акта конституции, законам. Во-вторых, само положение главы государства, обеспечивающего сбалансированность властей, нормальное функционирование всех органов государства, их взаимодействие, обязывает президента действовать не в роли лица, отменяющего те или иные акты, а в роли, прежде всего арбитра, обеспечивающего согласование различных позиций, поиск компромиссных решений на благо общества.
Мировой опыт конституционализма свидетельствует также о том, что в тексты основных законов ряда государств вносились положения, согласно которым правом отмены актов, не соответствующих конституции, наделялись также и иные органы. Это касается главным образом конституций бывших социалистических стран раннего периода их развития. Так, в соответствии со ст. 91 Основного закона Албании 1946 г. правительство могло отменять исполнение приказов и инструкций министров в случае их противоречия Конституции, законам, актам правительства. На основании ст. 65, 67 Конституции Болгарии 1947 г. Совет Министров имел право отменять все решения и распоряжения любого из своих членов, если они не соответствовали Конституции, законам, постановлениям, распоряжениям правительства. Правительство и его отдельные члены имели право в пределах своей компетенции отменять противозаконные и неправильные действия общинных и околийских управ. Такие действия не следует относить к верховному конституционному контролю, так как этот контроль осуществляется в рамках одной ветви власти – исполнительной – и является разновидностью ведомственного контроля. Приведенные нормы носили второстепенный характер. Их можно было и не включать в текст основных законов, и в дальнейшем они были исключены из конституции. Вместе с тем анализ новых принятых в последнее время конституций, уставов субъектов Российской Федерации свидетельствует о возвращении подобной практики: в них включены положения, предоставляющие правительствам, главам администрации право отменять акты органов управления.