6. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты
Проводимая в стране административная реформа, направленная на прекращение избыточного государственного регулирования и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов, вышла на важный и ответственный этап: определена новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Оптимизирована структура Правительства Российской Федерации, изменено предназначение министерств и иных ведомств. Все это должно отразиться и на роли Правительства Российской Федерации в системе исполнительной власти и в целом в системе государственной власти. Проведение административной реформы настоятельно требует изменения значительного числа действующих федеральных законов, и именно Правительство России должно сыграть в этом основную роль.
Участие Правительства Российской Федерации в законотворчестве является одним из приоритетных направлений деятельности этого органа государственной власти. Это объективно вытекает из конституционного статуса Правительства, уполномоченного при осуществлении исполнительной власти решать важнейшие вопросы управления страной. Современная роль Правительства России характеризуется тем, что этот государственный орган, реализуя конституционные полномочия в законотворческой деятельности, конкретизирует и воплощает их на практике как самостоятельно, так и совместно с другими субъектами, наделенными такими полномочиями. Самостоятельная деятельность Правительства обусловлена его положением как органа, представляющего особую ветвь государственной власти (исполнительную власть). Координация его деятельности с другими субъектами законодательной инициативы обеспечивает всесторонний подход к содержанию законопроектов, соблюдению должной процедуры.
Среди форм участия Правительства России в законотворческом процессе можно выделить стандартную, когда полномочиями совершить то или иное действие обладают несколько субъектов (например, реализация Правительством права законодательной инициативы в соответствии с ч.1 ст.104 Конституции Российской Федерации), а также исключительную, когда соответствующие полномочия возложены только на Правительство. Так, в соответствии с ч.3 ст.104 Конституции Правительство дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы.
Социально-экономическая направленность большинства рассматриваемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов, а также особенности конституционно-правового статуса Правительства Российской Федерации обусловливают необходимость принятия мер по обеспечению системности и содержательного единства законотворческого процесса. В настоящее время все заметней тенденция расширения функций Правительства России в законотворческом процессе, усиления его взаимодействия с другими его участниками, совершенствования внутриорганизационной деятельности по участию Правительства в законотворческом процессе.
Правительство России становится одним из основных участников законотворческой деятельности. Ему, естественно, должна принадлежать ведущая роль и в обеспечении научных основ законотворчества в Российской Федерации. Эта задача может быть осуществлена как путем совершенствования собственной законотворческой деятельности, так и путем создания условий для совершенствования деятельности иных субъектов законотворчества, для теоретической разработки проблем содержания и процедур законодательства.
Правовую базу участия Правительства России в законотворческой деятельности составляют прежде всего нормы Конституции Российской Федерации. Положения Конституции предусматривают не только участие Правительства России в деятельности Федерального Собрания по созданию законов, но и позволяют ему активно воздействовать на законотворческий процесс как на "допарламентском" этапе, так и в ходе исполнения принятых законов, анализа их эффективности с целью возможных последующих корректировок содержания.
Правительство выступает, кроме того, в качестве составного звена законотворческой деятельности других субъектов законодательной инициативы. Конституция Российской Федерации (ч.3 ст.104) уполномочила его давать письменные заключения финансово-экономического характера по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Данное полномочие направлено на оказание серьезной помощи Федеральному Собранию в "отсечении" законопроектов, не обеспеченных финансовыми средствами.
Однако следует иметь в виду, что для внесения законопроекта необходим сам факт представления заключения Правительства, а не его содержание. Заметим, что в ряде стран установлены более жесткие процедуры рассмотрения законопроектов в финансовой сфере. Так, Конституция Франции (ст.40) предусматривает, что предложения и поправки, выдвигаемые членами Парламента, не могут быть приняты в том случае, если бы следствием их принятия было либо сокращение средств, либо создание или увеличение расходов государства.
В ст.75 Конституции Греции установлено, что законопроекты, влекущие расходы или уменьшающие доходы, не обсуждаются, если они не сопровождаются специальным докладом, указывающим средства для покрытия дефицита, и если они не подписаны соответствующим министром и министром финансов.
На парламентских стадиях законотворческого процесса Правительство Российской Федерации вправе вносить в Государственную Думу в соответствии с ее Регламентом поправки к находящимся на рассмотрении там законопроектам, направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах (ч.6 ст.36 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Официальный отзыв является формой выражения отношения Правительства к конкретному законопроекту. Как правило, официальный отзыв содержит результаты проведения правовой и других его экспертиз. В официальном отзыве определяется позиция Правительства России о целесообразности правового регулирования конкретных общественных отношений на уровне федерального закона.
Значительную часть достаточно большого массива правовых актов, с помощью которых регулируется законотворческий процесс на федеральном уровне, составляют решения Правительства Российской Федерации. В соответствии со своими полномочиями, закрепленными нормами Конституции и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", оно регламентирует собственную законопроектную деятельность, а также работу по подготовке заключений, поправок и официальных отзывов на законопроекты, поступившие в Правительство в соответствии с ч.3 ст.104 Конституции Российской Федерации. Все указанные вопросы достаточно полно решены в Регламенте и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации.
Правительство России своими решениями формулирует "идеологию" своей законопроектной деятельности. Так, в интересах достижения большей системности в законотворческом процессе 15 апреля 2000 г. было принято Постановление N 347 "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации"1, а в августе 2001 г. Постановлением N 576 утвержден документ комплексного характера - "Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов"
Для более действенного участия Правительства Российской Федерации в законотворчестве создаются специальные механизмы. Одним из них является Комиссия по законопроектной деятельности, также созданная на основе соответствующего Постановления. Главной целью ее создания было обеспечение взаимодействия с палатами Федерального Собрания и совершенствования законопроектной деятельности Правительства.
Разрабатывая Положение о Комиссии по законопроектной деятельности, Правительство учло опыт участия высшего органа исполнительной власти страны и его Аппарата в законотворческом процессе. Основными ее задачами стали: повышение качества законопроектной работы, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти; формирование позиции Правительства по законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания; обеспечение взаимодействия в этой области с другими субъектами права законодательной инициативы, а также согласование с ними планов и программ законопроектной деятельности; обеспечение участия субъектов Федерации в законопроектной деятельности Правительства России. Думается, что в связи с большим объемом законопроектной работы целесообразно в рамках Комиссии создать секции по основным направлениям государственной и общественной жизни. Эти секции могли бы разрабатывать и готовить к обсуждению соответствующие законопроекты.
Большое участие в законоподготовительной деятельности принимают федеральные органы исполнительной власти. Их роль в сфере законотворчества постоянно возрастает, поскольку они, обладая наиболее полной информацией о проблемах государственного управления и путях их разрешения, способны разрабатывать для Правительства Российской Федерации проекты законов, важность принятия которых диктуется велением времени. Федеральные органы исполнительной власти обязаны обеспечивать разработку, научное обоснование и своевременное
1СЗ РФ. 2000. N 6. Ст.773.
представление в Правительство Российской Федерации предложений по проектам федеральных законов. Необходима дальнейшая активизация деятельности федеральных органов исполнительной власти в палатах парламента по отстаиванию позиций Правительства России на всех стадиях рассмотрения таких проектов.