Конституционный Суд РФ, активно занимаясь соответствующими вопросами, оказывает своими решениями весьма позитивное влияние на законотворческую и правоприменительную практику, способствует разрешению существующих противоречий в сфере социально-экономической и политической жизни.
Это обеспечивается с помощью различных способов конституционно-судебного контроля в рамках, определенных Конституцией (статья 125) полномочий Конституционного Суда РФ. Во-первых, это толкование норм Конституции РФ, с помощью чего обеспечивается как государственно-правовая (конституционная) оценка соответствующих сфер социальной действительности, так и развитие содержания самих конституционных норм без изменения текста соответствующих конституционных статей, и одновременно - обоснование отраслевого законодательства, конкретизирующего данные конституционные нормы и институты. Речь идет о постепенном преобразовании Конституции под влиянием общественного развития. Конституция меняется без изменения ее текста, а Конституционный Суд, толкуя Конституцию при разрешении конкретных споров или давая ей официальное и обязательное толкование, лишь констатирует такие изменения. Такого рода «преобразовательная» функция конституционного правосудия была подмечена еще Н.И. Лазаревским, который считал, что «судебный контроль изменяет самый характер конституции».
Вместе с тем было бы ошибочно рассматривать официальное толкование Конституции в качестве некоего универсального, применимого во всех случаях нашей противоречивой действительности института преобразования Конституции. В одних случаях причиной такого отказа являлась попытка добиться путем толкования положений Конституции признания их недействующими, что противоречило бы, как отметил Конституционный Суд, самой юридической природе толкования. В других ситуациях отказ в даче официального толкования норм Конституции был связан с тем, что, отвечая на поставленные вопросы, Конституционный Суд был бы вынужден выйти за рамки толкуемых положений и, по существу, создавать новые правовые нормы.
Недопустимо толкование норм Конституции и в тех случаях, когда такое толкование, по мнению самих заявителей, необходимо в связи с возникновением проблем в законотворческой деятельности, в частности при разработке законопроектов, направленных на регулирование общественных отношений в сфере действия соответствующих норм Конституции: такое толкование, по существу, означало бы предварительный конституционный контроль законопроектов либо проверку в ненадлежащей процедуре конституционности принятых федеральных законов. Есть и другие ограничители толкования норм Конституции, на некоторые из них обратил внимание судья Г.А. Гаджиев: «Конституционный Суд может рассматривать только обращения о толковании положений Конституции, предполагающие постановку конкретного конституционно-правового вопроса, касающегося только определенных норм (положений) Конституции, и исключающие возможность рассмотрения запросов о толковании понятий, глав Конституции, Конституции в целом. Подобные пределы полномочий Конституционного Суда по толкованию Конституции в процедуре части 5 статьи 125 Конституции необходимы ввиду потенциальной опасности того, что Президент, Правительство или палаты Федерального Собрания могут попытаться решать политические вопросы через толкование Конституции Конституционным Судом, избегая принятия решений. Давая толкование в этих случаях, Конституционный Суд может быть вынужден высказать политическую позицию в условиях политического конфликта». С другой стороны, в Определении от 1 июля 1999 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы о толковании статьи 7 (ч.1) Конституции РФ Конституционный Суд указал, что предрешение поставленных в обращении вопросов было бы нарушением основополагающего принципа осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, привело бы к созданию Конституционным Судом правовых норм. Кроме того, в условиях активного законотворческого процесса в социальной сфере толкование указанных в запросе положений, по существу, означало бы предварительный конституционный контроль законопроектов либо проверку в ненадлежащей процедуре конституционности принятых федеральных законов. Во многом по той же причине Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению и запроса Законодательного Собрания Тверской области о толковании положений статьи 12 Конституции РФ (Определение от 11 июня 1999 г. №104-О).
Во-вторых, - разрешение в рамках высшего судебного нормоконтроля конституционности указанных в ч. 2 статьи 125 Конституции нормативно-правовых актов, что имеет прямой выход также на разрешение социальных противоречий и правовых коллизий.
В-третьих, - разрешение компетенционных споров между высшими органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, являющихся разновидностью противоречий-конфликтов в сфере властеотношений.
В-четвертых, - конституционное истолкование правовых норм отдельных отраслей российского законодательства, что является, как отмечалось, специфической формой правотворческой деятельности Конституционного Суда, направленной на разрешение социальных противоречий и конфликтов.
В-пятых, - конституционная корректировка сложившейся правоприменительной практики, которая придала (может придать) неконституционный смысл нормам текущего законодательства и на основе этого возможно возникновение различного рода противоречий и конфликтов социального и (или) правового характера.
В-шестых, - выработка на основе разрешенных конкретных дел рекомендаций законодателю по совершенствованию правового регулирования в соответствующих конфликтных сферах. Конституционному Суду принадлежит главенствующая роль в создании и укреплении юридического фундамента правового государства, он своими решениями содействует развитию и совершенствованию всех основных отраслей права. Суд ориентирует законодателя, когда в своих решениях обращается к палатам Федерального Собрания с рекомендациями устранить возникший в праве пробел, преодолеть правовую коллизию и т.п. Этим он способствует выработке парламентом новых правовых норм, которые в полной мере отвечали бы требованиям Конституции и способствовали бы разрешению социальных противоречий и конфликтов.
В рамках соответствующих направлений деятельности Конституционного Суда обеспечивается конституционализация отраслей текущего законодательства и правоприменительной практики. Посредством конституционного правосудия конституционные положения наиболее общего характера (существующие в виде принципов, основ и т.п.) как бы трансформируются в специфические нормативно-правовые требования социальной действительности, приобретают характер конституционных императивов при разрешении противоречий и конфликтов.
5. Как исполняются решения Конституционного Суда Российской Федерации[5]
Современный уровень исполнения актов Конституционного Суда РФ, основанный на их «самодостаточности», непосредственном действии, внешне идеальный, рассчитанный на четкое функционирование институтов власти, к сожалению, не всегда эффективен и порой дает отдельные «сбои». Некоторые из них очевидны: неоперативность исполнения постановлений, требующих законодательного либо подзаконного решения; продолжение действия актов правительственного и ведомственного уровня, независимо от признания неконституционными отдельных положений федеральных законов; игнорирование отдельными должностными лицами и органами постановлений по делам конкретного нормоконтроля; медленное распространение органами законодательной и исполнительной власти, а также правоприменителями правовых позиций Конституционного Суда на аналогичные положения других нормативных актов. Остановимся подробнее на обозначенных недостатках исполнения решений Конституционного Суда.
Неоперативность исполнения решений Конституционного Суда, требующих законодательного либо подзаконного решения.
Депутаты Госдумы редко проявляют инициативу по разработке поправок в федеральные законы, положения которых признаны неконституционными.
Отмечено лишь несколько таких инициатив. Например, обсуждение в Государственной Думе «по свежим следам» 26 апреля 2000 года вопроса о целесообразности поправки в п. 11 статьи 51 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» на основании Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2000 года по данному вопросу. Более менее также оперативно были внесены изменения и дополнения в Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», вытекающие из известного Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 1999 года.
Чаще же проходит более года, пока рекомендация Суда бывает реализована.
В частности, в соответствии с п. 3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1995 года №4-П федеральным органам законодательной и исполнительной власти предписывалось определить порядок выплаты назначенной трудовой пенсии в период нахождения пенсионера в местах лишения свободы по приговору суда. Этот вопрос был разрешен только с 1 июля 1997 года с принятием нового Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации. Более полутора лет органы социального обеспечения не исполняли постановления Конституционного Суда. Правительство же не решилось на установление временного порядка выплаты пенсии, хотя постановление Конституционного Суда касалось и исполнительной власти.