Конституция, будучи основным законом, в отличие от других законов принимается и изменяется в особом порядке, что находит отражение в современной доктрине конституционного права, которая различает законодательную и учредительную власти. Обычные законы принимаются и изменяются в порядке осуществления законодательной власти, конституция – в порядке осуществления учредительной власти.
Необходимость принятия конституции возникает в трех случаях:
1) при образовании нового государства. В этом случае конституция является не только основным законом, но и учредительным актом, юридически оформляющим возникновение нового государства. Таковы, например, первые конституции государств, возникших в результате ликвидации колониальной системы, распада советской, югославской и чехословацкой федераций в начале 90-х годов.
2) при смене политического режима в результате социальной революции – мирной или насильственной (например, Конституция РСФСР 1918г., новые конституции в постсоциалистических государствах), преобразования военных диктатур, порожденных военными переворотами, в гражданские режимы, что особенно характерно для политического развития освободившихся стран.
3) если действующая конституция не может быть приведена в соответствие путем ее частичного изменения с учетом тех существенных перемен, которые произошли в политической, социальной и экономической жизни общества.
Существуют следующие способы принятия конституций:
1. Октроирование, то есть дарование конституции односторонним актом главы государства (монарха). Такие конституции в начале прошлого века часто именовались хартиями. Такова, например, Хартия 1814 года, которую Людовик XVIII предоставил на основе собственной власти. В более позднее время октроированными были марокканская Конституция 1911 года, японская 1889 года, абиссинская 1937 года. Монархи октроировали конституции, конечно, не по доброй воле, а опасаясь потери трона в результате народных выступлений (как теперь говорят - социального взрыва). Данный способ наименее демократичный и уходит в прошлое. Лишь в нескольких монархических государствах современные конституции были «дарованы» монархом (конституции Катара 1962г., Саудовской Аравии 1992г., Непала 1962г., Свазиленда 1978г. Впрочем, последние две отменены).
После второй мировой войны октроированными стали называть (по крайней мере, в советской литературе) конституции, дарованные метрополиями своим колониям при изменении формы колониального господства или при освобождении от него. Вряд ли нужно доказывать, что и эти конституции - не бескорыстный дар, а результат национально-освободительной борьбы колониальных народов.
2. Договорный характер принятия конституции. Такие конституции редко встречались в прошлом и почти не встречаются в настоящее время[5]. Обычно это были договоры между монархом и выборным органом, выступающим как выразитель воли всего народа. Они свидетельствовали о таком соотношении политических сил, при котором монарх уже не был в состоянии даровать собственную конституцию. Одним из первых таких договоров был Конституционный акт Вюртемберга 1819 года. Примерно такой же характер имел и ряд английских писаных актов, принимавшихся Парламентом (Билль о правах 1689г., Акт об управлении 1709г.).
Договорная процедура, но несколько иного характера, имела значительное место в конституционной практике балканских государств, освободившихся от османского ига. Речь идет о конституциях Греции 1844 года, Румынии 1866 года, Болгарии 1879 года. В этих странах выборные собрания предлагали должность главы государства иностранным династиям при условии, что они будут согласны с соответствующими конституциями.
Элементы договорного характера встречались при создании конституций и после второй мировой войны. Например, предоставление независимости Кипру было оформлено Цюрихско-лондонскими соглашениями 1959 года между Великобританией, Турцией и представителями греческой и турецкой общин острова. Конституция Кипра, принятая в 1960 году, предусмотрела, что ее основополагающие статьи, указанные в третьем приложении к Цюрихскому соглашению от 11 февраля 1959 года, не подлежат ни изменению, ни отмене.
3. Принятие конституции избирательным корпусом. Возросшая роль народных масс в политической жизни привела к тому, что по порядку своего принятия большинство ныне действующих конституций являются народными, как их называли в XIX веке. Источником такой конституции является избирательный корпус, который выбирает парламент или учредительное собрание либо непосредственно одобряет конституцию на референдуме.
а) чаще всего конституция вырабатывается учредительным собранием (именуется еще конституантой) - выборным органом, который имеет главной или единственной целью создание конституции и иногда временно также выполняет задачи парламента. Обычно учредительное собрание распускается после выполнения своей задачи и поэтому может быть признано национальным представительством особого рода. Известны, впрочем, случаи, когда учредительное собрание после принятия конституции преобразовывалось в обычный парламент, как было, например, в Греции в 1975 году. В литературе встречается деление учредительных собраний на:
- суверенные - окончательно принимающие конституцию (например, французское учредительное собрание 1848г.);
- несуверенные - вырабатывающие лишь текст конституции, который затем утверждается иным способом, чаще всего референдумом (например, в той же Франции первое и второе учредительные собрания 1946г.). Учредительные собрания вырабатывали конституции во Франции, Италии, Югославии в 1945-1947 годах, в Португалии в 1975-1976 годах, в Болгарии и Румынии в 1990-1991 годах и во многих других странах. Обычно такие конституции - наиболее демократические.
б) существует практика, когда действующий парламент официально преобразуется в учредительное собрание, рассматривающее проект конституции в соответствии со специальной процедурой (Шри-Ланка – 1972г., Танзания – 1977г., Замбия – 1992г.).
в) в ряде случаев конституция разрабатывается и принимается парламентом без формального преобразования в учредительное собрание, с применением обычной парламентской процедуры, предусматриваемой отменяемой конституцией (например, конституция Шри-Ланки 1978г. на основе ст. 51 конституции, конституции Мозамбика 1990г., Вьетнама 1992г., Грузии 1995г. и др.).
г) конституция принимается надпарламентским выборным органом (Индонезия, Китай, Монголия). Так, в Индонезии основной закон 1945г. предусматривает, что новая конституция принимается Народным консультативным конгрессом, состоящим из Совета народных представителей (парламента) и представителей от районов и групп населения. В Китае это Всекитайское собрание народных представителей – орган, аналогичный бывшему Съезду народных депутатов в России, к компетенции которого относилось принятие конституции (ст. 104 Конституции РСФСР 1978г. с поправками). Таким же органом был Великий народный хурал, принявший конституцию Монголии 1992г.
д) иногда конституция вырабатывается правительством с последующей передачей на утверждение парламента или народа.
Значение использования референдума при принятии конституции может быть различным. Одно дело, когда референдум проводится для утверждения конституции, гласно разработанной и принятой парламентом или учредительным собранием, и другое, - когда народу предлагается высказаться по проекту, подготовленному келейно, в недрах правительственных структур. Очевидно, что освящение на референдуме акта, принятого парламентом или учредительным собранием, отвечает требованиям демократии, если референдум проводится в спокойной обстановке, без одностороннего давления на избирателей. Так были проведены референдумы по двум конституционным проектам во Французской Четвертой Республике в 1946 году (первый проект избиратели отклонили); референдумами были утверждены выработанные учредительными собраниями или парламентами конституции Италии 1947 года, Португалии 1976 года, Испании 1978 года, Румынии 1991 года и многие другие.
Если же на народное голосование выносится проект, подготовленный правительством помимо парламента, а подчас и вопреки ему (в «социалистических» странах - подготовленный в недрах аппарата компартии и лишь формально одобренный парламентом), то конституционный референдум зачастую превращается в плебисцит, на котором голосуется по существу доверие правительству (в «социалистических» странах - руководству компартии). Избиратели в таких условиях обычно подвергаются серьезному давлению и часто одобряют реакционные конституционные акты. Например, Конституция Франции 1958 года одобрялась избирателями в условиях острого политического кризиса, Конституция Чили 1980 года - в условиях диктатуры генерала А. Пиночета, конституции ГДР 1968 года, Болгарии 1971 года, Кубы 1976 года - в условиях тоталитарного режима, когда свобода выбора избирателей либо отсутствовала, либо была серьезно ограничена.
Изменение конституций.
Одним из юридических свойств конституции, как отмечалось, является ее стабильность. Из этого, однако, не следует, что конституция не подлежит ни при каких условиях изменениям и дополнениям. В ней должны найти отражение качественные изменения тех общественных отношений, которые составляли предмет регулирования в момент принятия основного закона. В противном случае она рискует превратиться в исторический документ, утративший нормативную силу и имеющий мало общего с реальной действительностью. Юридической гарантией стабильности конституции является особый порядок ее изменения, призванный обеспечить как статичность, так и динамизм основного закона.
Традиционно в конституционной доктрине конституции по способу изменения подразделяются на:
1. Жесткие конституции (изменяются в особом порядке, усложненном по сравнению с обычной законодательной процедурой).