По смыслу концепции муниципальной реформы предполагалось, что статусом городского округа будут наделяться крупные и экономически самодостаточные города – промышленные центры. В большинстве регионов так и произошло при проведении муниципальной реформы и наделении муниципальных образований статусом в 2003–2005 годах. Во многих регионах городские округа суть вчерашние города республиканского, краевого, областного, окружного значения.
Вместе с тем, в некоторых регионах (Калининградская, Сахалинская, Свердловская и другие области) статусом городских округов были наделены муниципальные районы, занимающие обширную территорию и не всегда имеющие высокий уровень урбанизации. Так, остров Новая Земля получил статус городского округа Архангельской области. Напротив, в Татарстане, Белгородской и Саратовской областях крупные города не были наделены статусом городского округа и оказались лишь поселениями в муниципальных районах.
Понятие «муниципальный район» появилось после принятия № 131-ФЗ. Как правило, муниципальные районы были созданы в границах «старых» районов, унаследованных от советской системы административно-территориального деления, при чем в ряде случаев бывшие райцентры не вошли в состав муниципального района.
Муниципальный район — это муниципальное образование, объединяющее несколько городских, сельских поселений и межселенных территорий. Административным центром муниципального района может считаться город или поселок, имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.
Городское поселение – по муниципальному законодательству Российской Федерации – это и город, и посёлок, в отличие от сёл и деревень, относящихся к сельским поселениям.
Сельское поселение – один или, чаще, несколько (до 30 – 40) сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов), объединенных общей территорией. Местное самоуправление в таком варианте местного самоуправления осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы.
Сельское поселение входит в состав муниципального района. Критерии образования сельского поселения, установленные законом – непрерывность территории и пешая доступность административного центра. Численность жителей сельского поселения может варьироваться от нескольких десятков до 15-20 тысяч.
Кроме официальных различений, в быту есть различение трех видов посёлков, существование которых не нашло отражения в 131 ФЗ:
· рабочие поселки (на их территории имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие объекты; население не менее 3 тыс. человек);
· курортные поселки (имеют лечебное значение; население не менее 2 тыс. человек);
· дачные поселки (места летнего отдыха горожан).
Как бытовые различения, также остались села, деревни, поселки, станицы, хутора, аулы, кордоны, железнодорожные станции, полустанки, разъезды, отсутствующие в официальной классификации. В начале ХХI века деревня остается в России самой многочисленной формой поселений, хотя подавляющее число жителей страны проживает в городах.
В городских округах, муниципальных районах, городских поселениях и поселках власть персонифицирована в муниципальных служащих. Глава муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на его территории.
В российских регионах применяются разные наименования должности главы муниципальных образований: "глава города (района, поселка, села)", "мэр города (района)", "глава местного самоуправления", "руководитель муниципального образования" и т.п.
Многообразие поселений и отношений между уровнями административно-территориального устройства обычно отображается в схемах такого вида:
Таблица 1 Схема административно-территориального деление (АТД) России на 1.01.2006 г. (http://www.terrus.ru/sources/articles/id835_3.shtml по материалам общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления)
| первый уровень | 80 адмистратативно-территориальных образований | 80 субъектов федерации | 80 регионов | 21 республика | 7 краев | 48 областей | 2 города федерального значения | одна автономная область - Еврейская | 1 автономный округ Чукотский | |
| промежуточный уровень | 9 автономных округов, включая Коми-Пермяцкий | |||||||||
| второй уровень | АТО 2507 | города регионального значения 639 | районы 1868 | |||||||
| промежуточный уровень | Городские районы - 329 (в 68 городах) | |||||||||
| третий уровень | 25128 АТО | Города районного значения - 454 | Поселки городского типа - 1359 | Сельские администрации - 23315 | ||||||
| четвертый уровень | 154049 сельских населенных пунктов | Сельские населенные пункты (села, поселки, деревни, хутора и др.) - 154049 | ||||||||
Структура данной схемы показывает, что даже по представлениям высокопрофессиональных аналитиков устройство государство весьма аморфно. И в 2006 году в базовое для исследователей представление административно-территориального устройства не включаются муниципальные уровни территориальной организации. Кроме того, в схеме не представлены экономическое и иные формы районирования, такое, например, как военно-административное деление.
Территориальное устройство, территориальное деление и территориальное управление. Критика традиционных подходов
Существует множество претендующих на теоретический статус работ[4], в которых собраны материалы по административно-территориального делению Российской империи, СССР и современной России. В них, как правило, история деления выступает в роли теории, объясняющей почему существуют именно эти элементы деления, а не другие, и почему отношения между ними таковы, какие они есть.
Как правило, вопросы управления элементами административно-территориальной структуры и вопросы членения территории на элементы рассматриваются исследователями как связанные политически, а не структурно. Кроме того, само административно-территориальное деление считается простой иерархией вложенных элементов: федерация якобы состоит из регионов, регионы якобы состоят из городов и поселений. Вложенные элементы деления, такие, например, как автономные округа (субъекты Федерации), рассматриваются как ситуативное искажение стройной, по мнению политиков и их интеллектуальной обслуги, логики простой иерархии. Поэтому чиновники и политики намерены исправить логически неадекватную, с их точки зрения, ситуацию и укрупнить регионы за счет включения округов в состав «полноценных» субъектов федерации.
Среди множества высокопрофессиональных эмпирических исследований[5] есть, с моей точки зрения, две полярные позиции, скорее аксиологические, чем теоретические, персонифицированные В. Глазычевым[6], с одной стороны, и В. Каганским[7] – с другой. В. Глазычев и связанные с ним исследователи рассматривают социальное пространство как некую реальность, становящуюся–возникающую в деятельности людей. Целью исследований и описаний, при такой позиции, становится социальное действие по формированию пространств жизни, называемое пространственным развитием. Структура пространства оказывается в этой логике зависимой от того, какие люди его населяют, а управление пространственным развитием заключается в инициировании деятельности людей, в их обучении пространственным изменениям.
В.Каганский и связанные с ним исследователи рассматривают социальное пространство как форму реализации неких идеальных логик или абстрактных принципов. Они исходят из того, что климат, рельеф земной поверхности и другие особенности, скорее физико-географические, чем социальные, определяют пространство расселения и его структуру. Соответственно, социальная организация пространства, в том числе и административно-территориальное деление - для Каганского и его последователей - выступает некой формой приспособления людей к внечеловеческим или надчеловеческим реалиям.
И В. Глазычев, и В. Каганский рассматривают актуальную структуру социального пространства как абсурдную, фиксируя пространственную слепоту и власти, и подвластных.
Социальное пространство “в реальности” и “на самом деле”
Не претендуя на новизну, хочу подчеркнуть: пространственные интенции отечественной власти заключаются – с моей точки зрения - в преодолении пространства, в его ломке под задачи, ставящиеся властью. Пространство всегда мешает отечественной власти в достижении ее целей, поэтому его приходится преодолевать, модернизировать и минимизировать. В результате действий власти по обустройству пространства «под себя» возникают структуры жестких властных иерархированных связей, имитирующие социальное пространство в системе власти и выступающие для власти единственными пространственными реальностями. Эти государственные имитации пространства, которые называются административно-территориальным делением и его элементами, безжизненны, так как жизнь в них замещается функционированием в системе власти. Назовем эти сформированные усилиями власти пространства тем, что существует «в реальности».