В больших городах ситуация другая: потоки отходников — маятниковых мигрантов каждое утро «вываливаются» из пригородных электричек и автобусов, а вечером движутся в обратном направлении.
В результате отходничества практически во всех типах поселений сложилась сложилась весьма необычная, с моей точки зрения, социальная структура, лишь в минимальной степени коррелирующая с «реальной» официальной-учетной. Многие люди живут не в тех муниципалитетах, где работают, и работают не в тех муниципалитетах, где живут.
Муниципальная власть, как правило, полностью контролирует муниципальное пространство и заботится о благе народа, под которым понимает в первую очередь, неактивное рентное население. Пенсионеры и бюджетники, работающие по найму в государственных и муниципальных организациях, коммерсанты, обслуживающие муниципальные бюджеты составляют таким образом понимаемый народ. Этот народ “в реальности” обеспечивается властью необходимым из бюджетов разных уровней согласно установленным критериям социальной справедливости — с большим или меньшим успехом. Активная часть населения чаще всего не может найти себе место приложения своей активности кроме как в обслуживании поместий и вынуждена в той или иной мере становиться отходниками. Доходы от отходничества позволяют некоторым из отходников строить свои поместья, иногда столь же эффектные, как и поместья чиновников и коммерсантов.
«На самом деле» города и поселения – вне зависимости от своих размеров – уже давно не совпадают с «реальностью» административно-территориального устройства, то есть с формальными городскими границами. В зонах часовой (для относительно малых городов) и 2-3 часовой (для миллионников и столиц) транспортной доступности сформировались селитебные зоны распределенного образа жизни, включающие в себя пригородные муниципалитеты, что никоим образом не учитывается в государственных процессах распределения ресурсов. Изменение системы расселения «на самом деле» идет само по себе, в то время как формальная организация пространства его “не замечает”.
При этом служивые люди обустраиваются в муниципальном пространстве других поселений, формируя “на самом деле” свои поместья, даже внешне выделяющиеся на обычном сером муниципальном фоне.
Муниципальное устройство и местное самоуправление
В соответствующих законах (в частности, в базовом 131 ФЗ), в политическом быте, да и в специальных исследованиях уровни муниципальной организации и функционирования (управления), с одной стороны, и местное самоуправление, с другой не разделяются ни терминологически, ни содержательно. Муниципальное управление отождествлено с местным самоуправлением.
Местное самоуправление – по определению – предполагает, что население некоей территории передает часть располагаемых им ресурсов выбранным представителям для удовлетворения каких-то коллективных местных потребностей. Местное самоуправление реализуется только на тех территориях, на которых сложились местные сообщества, то есть совокупность групп непосредственного взаимодействия, выработавшая формы контроля за поведением своих членов, системы оценок поведения своих членов и контроля за использованием коллективных ресурсов. Местное самоуправление не иерархируется в принципе, то есть оно в прямом смысле местное, линейное.
Местное самоуправление существует только на уровне муниципальных образований, но далеко не всех, а только тех, где сложились названные выше условия. Там, где такие условия не сложились, то есть практически повсеместно, существует муниципальное управление. Муниципальное управление функционирует, в основном, на базе ресурсов, распределяемых «старшими» уровнями административно-территориального устройства. Кроме того, оно по закону может распоряжаться частью государственных ресурсов, расположенных на территории муниципалитета.
Отношения между местным самоуправлением и муниципальным управлением не определены ни теоретически, ни практически, что порождает множество проблем как для одного, так и для другого. Более того, ввиду нечеткости в разделении права на ресурсы, часто совершенно непонятно, что имеется в виду в нормативных документах, когда говорится об организации местного самоуправления и о его отношениях с муниципалитетами и государственными органами власти.
Местное самоуправление по определению конфликтует с муниципальным управлением, так как является самостоятельным и независимым распорядителем ресурсов, что в логике ресурсного управление нетерпимо. Если местное самоуправление начинает получать ресурсы из муниципальных или региональных бюджетов, то оно также перестает быть самим собой и из самоорганизующейся структуры превращается – в большей или меньшей степени – в подразделение муниципальных органов власти, как это происходит везде в мире. В тоже время, муниципальное управление повсеместно осуществляется “на местном уровне” там, где есть поток распределяемых “сверху” ресурсов. Более того, без такого потока муниципальное управление невозможно.
В существующей организации территориальной жизни идеальную форму местного самоуправления можно наблюдать только локально, например, в подъездах многоквартирных домов, где поддержание чистоты и уборка мусора является предметом коллективной заботы, или в выморочных поселениях, где нет потока ресурсов с более высоких уровней административно-территориальной иерархии. Или же, оно возникает в условиях жесткого дефицита ресурсов, необходимых, как правило, для жизнеобеспечения в условиях, когда жалобы и другие институционально принятые формы борьбы за ресурсы не помогают. Так бывает, когда люди самоорганизуются для защиты располагаемых ими ресурсов от потенциальных или актуальных захватчиков — хозяйственного пространства, жилья, рекреационных территорий или для захвата ресурсов, которые, как они считают, принадлежат им по закону или обычаю.
Структура органов муниципального управления и их функции определяются федеральным законом о местном самоуправлении, в то время как структура государственных уровней административно-территориальной организации, за исключением окружного уровня, определяется Конституцией РФ. Руководство единиц муниципального деления должно, чаще всего, выбираться населением этих единиц, в отличие от назначения членов федеральных, окружных, столичных и региональных органов власти. Процедуры выборов (или назначений, в отдельных случаях) руководителей органов местного самоуправления не унифицированы.
Органы «местного самоуправления» сейчас не являются органами государственной власти по закону. Они – в существенной части поселений – не являются и органами местной власти “по жизни”, так как власть узурпируется помещиками-главами администраций. Межумочность их положения стимулирует стремление государственных служащих к включению муниципалитетов в “вертикаль власти”, как и стремление муниципальных служащих тем или иным образом найти свое место в системе власти. Эти тенденции нашли свое воплощение в законах о муниципальной службе и о рангах муниципальных служащих, согласно которым последние должны быть строго иерархизированы в рамках сословной системы муниципальной службы и быть полностью - в этом отношении - уподоблены государственным служащим. Тем самым находит свое логическое и практическое воплощение подспудное стремление к унификации государственного устройства и преодолению конституционного противопоставления государственного и муниципального устройств.
Рынок в отношениях с муниципалитетами
Свободный рынок и частные производители (то есть та часть активного населения, которая не вписана в сословную систему и имеет весьма проблематичное, с точки зрения власть имущих, сословное положение) принципиально чужды ресурсно организованной жизни сословий. Это прежде всего отходники и частные предприниматели, выживающие в конфликтах с местными властями. Они порождают поток ресурсов, неконтролируемый властью, создают зоны локального видимого процветания (богатые усадьбы -поместья фермеров и торговцев, например) на фоне демонстративной обделенности ресурсами, так необходимой губернаторам и мэрам для обоснования необходимости предоставления им дополнительных бюджетных средств. Сам факт существования независимых распорядителей и производителей ресурсов создает “в реальности” ощущение неполноты власти во многом потому, что частные предприниматели выпадают из сословной организации социальной жизни и ее регулятивов, формируя особое социальное пространство расслоения по уровню потребления. Частные предприниматели и рынок не имеют места “в реальности”, они выпадают и из социальной организации пространства власти, и из официальной социальной структуры. Действительно, как может какое-то “ИЧП Пупкин” действовать не так, как нужно местному чиновнику, а так, как требует рынок? Независимые производители нарушают тот порядок вещей, который губернским властям, независимо от их ориентаций и политических устремлений, позволяет прибедняться перед федеральным центром, с одной стороны, и перераспределять ресурсы в пользу тех, кого они считают достойным, кому они доверяют, и кто с ними “делится по справедливости” – с другой.
Частные предприниматели не могут иметь места и “на самом деле”, так как единственная допустимая форма рынка здесь “базар”, а рентное население – пенсионеры и бюджетники – по многовековой традиции считает предпринимательство занятием заведомо ущербным, воровским.
Власти, как правило, на словах поддерживают и стимулируют развитие рынков и независимых производителей, а практически всячески ограничивают и преследуют тех предпринимателей, активность которых выходит за пределы ресурсной логики организации региональной жизни. Этому способствует система государственных закупок, разделившая предпринимателей на группы коммерсантов и просто предпринимателей. Коммерсанты связаны с бюджетами регионов и муниципалитетов и практически полностью подконтрольны властям. Они работают на административном рынке распределения и перераспределения ресурсов – в отличие от собственно предпринимателей, работающих на свободном рынке товаров и денег. Коммерсанты полностью вписаны и в сословную, и в территориальную структуры