Над диагональная часть таблицы интерпретируется как форма интеграции элементов административно-территориального устройства в целостность Федерации. Эта интеграция «в реальности» осуществляется в административном порядке за счет того, что руководители и сотрудники учреждений и организаций федерального, окружного, столичного и регионального подчинения являются членами сословий государственных гражданских служащих, муниципальных служащих, военнослужащих, правоохранителей и их поведение регулируется нормами законов о соответствующих служениях.
Отношения между конституционным административно-территориальным делением и муниципальным административно-территориальным делением (выделено цветом) не регулируется каким-либо выделенным правом и осуществляется скорее по традиции, по специально разработанным федеральным, столичным и региональным законам или по отраслевым нормам (положениям), вводимым Правительством РФ по представлениям министерств и ведомств, имеющими (создающими) собственную (окружную) административно-территориальную структуру. Они реализуются как уже говорилось ранее, через представленность в муниципалитетах федеральных, окружных, столичных и региональных учреждений и организаций за счет того, что федеральные, отраслевые (окружные), столичные и региональные учреждения, предприятия и организации тем или иным образом представлены на муниципальных уровнях организации в виде подведомственных организаций, учреждений, предприятий, подразделений военной организации государства.
Административная связность между изначально не иерархированными муниципальными уровнями организации достигается за счет делегирования полномочий от нижних муниципальных уровней (поселкового, городских поселений) к муниципальным районам, иногда – к городским округам. Конституционные уровни связывают муниципалитеты тем, что на их территории дислоцируются предприятия, организации и учреждения федерального, окружного (отраслевого) столичного и регионального уровней организации, служащие источником ресурсов для муниципалитетов.
В муниципалитетах разного уровня проживают государственные служащие: военнослужащие, правоохранители, судьи, прокуроры, депутаты и многие другие, занятые в расположенных на муниципальной территории организациях и учреждениях. Однако по факту принадлежности к титульным (служивым) сословиям они, согласно преференциям, прописанным в законах о государственном служении, обеспечиваются разного рода ресурсами – специализированными учреждениями, размещенными, как правило, в городских округах и городах федерального значения. Тем самым, отдельные, наиболее значимые аспекты жизни членов служивых сословий «в реальности» связаны не с муниципалитетами проживания, а с специализированными сословными учреждениями обслуживания и обеспечения, размещенными на территории муниципалитетов.
Можно сказать, что пространства функционирования членов титульных сословий “в реальности” формируются «по столбцам» таблицы административно-территориального устройства. Служивые люди не живут в муниципалитетах, они в них служат, и их служение обеспечивается и обслуживается согласно нормам сословных законов, а также согласно утвержденным Правительством РФ положениям о конкретных минитерствах и ведомствах.
Существует федеральное пространство жизни, в котором есть своя культура, медицина, быт. Есть окружные пространства жизни, обеспечиваемые отраслевыми-ведомственными системами раздачи ресурсов, необходимых для жизни тех, кому что-то «положено». Есть столичные и региональные пространства жизни, иногда отделенные от муниципалитетов охраной и заборами. В собственно муниципальном пространстве живут только члены не титульных сословий – бюджетники и пенсионеры, работающие по найму, предприниматели, работающие на свободном рынке, и внесословные – мигранты. Они причастны к пространству жизни высокостатусных представителей титульных сословий обычно только в отношениях обслуживания, да и то на специальных — режимных — условиях.
Таким образом, страна Российская федерация “в реальности” состоит не только и не столько из своих субъектов. Регионы — субъекты лишь одно из многих ее членений. Страна в первую очередь состоит из округов, то есть министерств и ведомств и их территориальных подразделений. Далее , страна состоит из столиц и их проекций, как правило экономических, на региональные уровни. И страна состоит из регионов и муниципалитетов. Отношения между ними регулируются писаным правом, которое непрерывно меняется из-за стремления политиков и чиновников угнаться за тем, что происходит “на самом деле” и что в принципе не может быть формализовано законом.
А “на самом деле” страна образована поместьями разного рода и масштаба, и отношений между ними - “по понятиям”.
Наше государство — то есть система политической власти, интегрирующей элементы административно-территориального деления в политическую целостность — «в реальности» образовано отношениями между членами сословий, служащих в органах управления округами, столицами, регионами и муниципалитетами. А общество «на самом деле», в основном, образовано отношения между членами разных сословий в части координации действий по «нецелевому использованию или хищению» ресурсов разных форм собственности для использованию этих ресурсов в поместном обустройстве. Формы и форматы отношений между разного рода служивыми и обслуживающими людьми «в реальности» и «на самом деле» определяют устойчивость государства и направление его развития.
Административно-территориальное деление и согласование
интересов в СССР
Административно-территориальная структура СССР и логика ее распада описана мной в работе «Административные рынки СССР и России». В СССР, в отличие от России, были республиканский и столичный (московский) уровни организации и функционирования, исчезнувшие в ходе распада. Муниципальных уровней организации и функционирования не было, то есть разбиение страны на элементы административно-территориального устройства осуществлялось административным образом.
Основные отличия административно-территориальной структуры СССР от аналогичной структуры России заключаются не в способах деления территории на элементы, а в способах интеграции элементов в целостность государства. В СССР все первые лица, по факту возглавлявшие структуры управления элементами административно-территориального деления, были членами КПСС и по должности входили в координационные органы управления регионами – бюро парткомов КПСС, были членами райкомов, горкомов, обкомов КПСС, членами ЦК партий союзных республик, ЦК КПСС. Первые лица наиболее важных с точки зрения государства единиц деления были членами Бюро ЦК КПСС или кандидатами в его члены.
Кроме того, более широкий круг начальников был включен в дополнительный орган согласования интересов – Советы народных депутатов, иерархия которых начиналась с административного района и заканчивалась Верховным Советом СССР.
Такие -должностные — формы согласования интересов были институализированы как пленумы и съезды органов партийного и советского управления, в рамках которых периодически до массы начальников доводилась информация об изменении «линии партии» и необходимости согласовать акценты в распределении ресурсов.
Другой, не менее, а может быть и более значимой формой согласования интересов были партийные организации по месту работы и жительства, членами которых были все начальники, жившие на территории города, района или поселения. Кому бы не подчинялся на уровне СССР или республики государственный функционер СССР, он всегда был членом первичной партийной организации, деятельность которых регулировалась и контролировалась райкомами и горкомами КПСС. Первичные партийные (а также комсомольские и профсоюзные) организации по месту работы и жительства функционально были эквиваленты институтам гражданского общества «западных» государственных систем.
Дело в том, что «линия партия», которая доводилась до массы начальников по должностным иерархиями и через институты съездов и пленумов, нуждалась всегда в адаптации и привязке к местным условиям. Такая привязка осуществлялась через партсобрания первичных организаций КПСС, решения которых были обязательны для исполнения всеми членами партии. И если местные нужды требовали нарушения должностных инструкций, правил или даже прямых приказов отраслевых начальников, то они и нарушались — под угрозой партийного взыскания, самым страшным из которых было исключение из КПСС, равносильное социальной смерти начальника.
Руководящая роль КПСС была консолидирована в райкомах и горкомах партии и заключалась в задании отраслевых целей социалистического государства— в рамках пленумов и съездов, и коррекции как целей, так и средств для их достижения на местном уровне через аналоги институтов гражданского общества — собрания первичных партийных, комсомольских и профсоюзных организаций.
Можно сказать, что съезды и пленумы КПСС отображали советскую «реальность», в то время как «на самом деле» было консолидировано в деятельности первичных партийных и прочих организаций.
Таким образом, согласование деятельности предприятий, организаций, элементов административно-территориального устройства СССР осуществлялось в текущей работе координационных органов партийного и советского управления и партийных организаций, в отличие от современной России, где согласование интересов «в реальности» административное – в рамках законов о государственных служениях и положениях о министерствах и ведомствах.