Преамбула
В исследовании ординарного профессора ГУ-ВШЭ административно-территориальное устройство России рассматривается в связи с сословной социальной структурой. Показано, что социальное пространство государства жестко структурировано и обладает инвариантными относительно политических режимов свойствами. Продемонстрировано, что организация социального пространства непосредственно определяет структуру власти и отношения между сословиями.
Административно-территориальная структура России
«в реальности» и «на самом деле»[1]
С.Г. КОРДОНСКИЙ
Введение
Конкретное пространство жизни, социальное время и социальная структура представляются обывателю самоочевидными и не нуждающимися в объяснении. Они просто есть, и по факту существования требуют скорее единства уверования в них, нежели рефлексии. Попытки задавать вопросы на эти темы часто кажутся наивными, иногда провокационными, так как нарушают привычное самоотнесение к неким базовым, интуитивно понятным сущностям, т.е. к «фактам», имеющим – как кажется обывателю – «строго научное обоснование».
Эта видимая ясность взрывается в кухонно-застольно-банных разговорах о том, в какое время и в какой стране мы живем, и каково наше собственное положение в социальной системе. В таких спорах сталкиваются само собой разумеющиеся реальности, в которые люди верят. Спорщики – в зависимости от социального статуса с надрывом, матом или ученым видом – настаивают на том, что именно их позиция отражает то, что «есть на самом деле». Разговоры идут вроде бы на одном, русском, языке, но как будто на разных – так, как это когда-то выразил Станислав Ежи Лец: «Все всё понимают, так почему никто ничего понять не может».
С моей точки зрения, именно это само собой разумеющееся, обыденно понятное, привычно нерефлексивное и, в то же время, обывательски взрывоопасное, и есть самое интересное с исследовательской точки зрения. Этот интерес практически невозможно ввести в какую - либо из существующих исследовательских специализаций. Ни в географии, ни в социологии, ни в культурологии или экономике, ни в политологии или антропологии нельзя даже пытаться формулировать более-менее адекватную программу исследований устройства наших социального пространства, времени и социальной структуры.
В каждой из этих исследовательских специализаций давно есть свои понятийные аппараты и методы исследований, которыми высвечиваются отдельные аспекты социальной организации пространства, времени и иерархий межчеловеческих отношений, как правило, в чем-то схожие с теми феноменами, которые где-то и когда-то были описаны зарубежными исследователями на их материале. Это сходство позволяет отечественным ученым без особых рассуждений применять импортированные теории для описания родных реалий. Однако никакая совокупность импортных знаний, как показывает опыт, не позволяет получить у отечественных респондентов более-менее однозначный ответ на вопросы типа «Россия европейская или азиатская страна», или какое социальное время у нас сейчас на дворе – капитализм ли, феодализм, социализм или нечто совсем экзотическое. Разброс мнений в ответах на эти вопросы настолько широк, что нет возможности говорить о единой географической и временной идентификации у граждан страны. Обычны формулировки «от противного»: «Россия не Европа», «Россия не Азия», «Москва не Россия», «мы не рабы», «у нас не капитализм», «у нас не социализм». Возникает естественное исследовательское, как мне кажется, желание понять, «что же у нас», «что такое Азиопа» и «рабы ли мы».
Я считаю современную Россию ресурсным государством, политическая организация[2] которого, вместе с его административно-территориальным делением и сословной социальной структурой, составляют целое, в котором можно, как принято, выделять столицы, регионы, социальные группы и даже – при особом реформаторском настрое – усматривать проявления рыночной экономики и демократических политических институтов. При более -менее пристальном наблюдении, тем не менее, оказывается, что столицы не только и не столько столицы, деление страны на регионы оказывается одним из многих видов деления, социальные группы представлены в основном новыми сословиями служивых людей и еще советскими сословиями бюджетников, пенсионеров и пр., а рынок и политика если и существуют, то в весьма специфичных формах административного торга.
Если обратиться к нашему социальному пространству, то разделение территории страны на элементы (регионы, округа, муниципалитеты и пр.) во многом определяется задачами, которые ставили перед страной еще имперские и советские властные институты. Современное административно-территориальное деление (до уровня регионов) сформировано в основном советской властью при решении задач мобилизации, индустриализации и справедливого распределения ресурсов. Этому — советскому — типу административно-территориального деления был вполне адекватен конкретный механизм разделения страны на части - элементы административно-территориальной структуры, и сборки этих элементов в целостность, известный как политическая машина советской власти. Ведь способ членения территории непосредственно влияет на то, как эти элементы потом интегрируются в целостность страны. И если советский тип деления страны на части сохраняется, то он сам по себе порождает квазисоветские типы сборки в политическую целостность государства.
Я считаю, что порядок обращения с ресурсами, сословная социальная структура и уникальное административно-территориальное деление, как феномены, конституирующее государственность, остаются преимущественно неявными и не поддающимися описанию с помощью традиционных понятийных аппаратов. Более того, привычка описывать Россию как «обычное государство» чревата особой российской болезнью - реформаторством, основанном на стремлении насильственно уподобить страну каким-нибудь идеальным Голландии, Португалии, Китаю или США. Реформаторы не приемлют специфику российского пространства- времени и пытаются – уже лет триста – заместить ее чем-то им более понятным, заимствуя из -за границы принципы устройства политической системы, базовые положения конституции, местное самоуправление, наконец экономические институты, такие как рынок. Более того, реформаторы не считают необходимым изучение отечественных реалий, замещая его «изучением передового опыта развитых стран». Действительно, зачем изучать то, что отомрет в ходе очередного реформирования. В результате уходит в социальное небытие которое уже поколение реформаторов – франкофилов, американистов, германистов, китаистов и пр., а российские реалии в своей основе остаются не описанными и непонятыми, а потому чуждыми даже тем, кто олицетворяет власть.
Мне кажется, что существуют инварианты, связанные с административно-территориальной структурой, которые воспроизводятся в по - видимости антагонистических властных, идеологических и политических формах и в империи, и в СССР, и в Российской федерации. Собственно, в попытке описания этих инвариантов применительно к современному государству и возникла представляемая работа.
Феноменологическая классификация поселений России [3]
Сейчас доминирует в значительной мере механическое представление об административно-территориальной организации федерации. Согласно унаследованным от советской эпохи стереотипам , страна представляется состоящей из регионов, а регионы – из городов, сел и поселков. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ ввел иную классификацию единиц деления. Она отличается от советской, так как порождена умозрительно введенным (импортированным) обособлением муниципального пространства от государственного, что было постулировано Конституцией РФ. В муниципальном отношении страна теперь делится на городские округа, муниципальные районы, городские поселения и поселения. В эту классификацию включено 19769 сельских поселений, 1773 городских поселений, 1780 муниципальных районов, 521 городской округ, 236 внутригородских территорий (в Москве и Петербурге).
В настоящее время советская и постсоветская классификации сосуществуют, причем в быту (включая быт официальный) доминирует советская, а в государственной жизни – собственно российская, что не добавляет определенности в пространственной самоидентификации граждан.
Над страной доминируют города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, особый статус которых определен Конституцией РФ. Москва разбита на округа-префектуры, статус которых в некоторых отношениях сравним со статусом субъектов федерации. В городах федерального значения выделяются внутригородские территории, называемые муниципальными образованиями – 125 управ в Москве и 121 округ в Санкт-Петербурге.
Регионы – субъекты федерации определены Конституцией через прямое перечисление в тексте основного закона. Кроме того, регионы, как и города федерального значения, определены в тексте Федеративного договора 1992 года, который до сих пор не отменен. Этот список постепенно сокращается за счет т.н. укрупнения регионов, то есть включения национальных округов в состав краев и областей.
Городской округ (состоит из одного городского поселения) и соответствует привычному советскому городу областного подчинения. Это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, его органы местного самоуправления обладают полномочиями как поселения, так и муниципального района. Статус городского округа определен ФЗ-131. В состав территории городского округа может входить один город или один поселок, а также, в соответствии с генеральным планом городского поселения, территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры.