Третья проблема состоит в противостоянии этому налогу со стороны избирателей. Во всех странах налог на собственность, в отличие от других налогов, населением не воспринимается положительно.
Именно поэтому ставка налога на частную собственность невелика. Даже в такой большой стране, как США, эта ставка не достигает 4% ВВП. Вероятно, почти для всех стран нереально ожидать и 2-3% ВВП. В большинстве европейских стран этого едва ли хватит на финансирование средних школ.
Ставка налога на частную собственность может служить пределом как «безопасный вентиль» и это также может быть использовано для регулирования расходов (увеличения или сокращения). Но с помощью только налога на частную собственность трудно финансировать развитый сектор местного управления, ему будет необходима поддержка в виде крупных дотаций.
Местные подоходные налоги.
Традиционный налог для североевропейских стран (Дания, Финляндия, Исландия, Норвегия и Швеция) – подоходный налог.
Обычно эти налоги действуют на основе такой же системы определения налогооблагаемого дохода, как и на уровне центрального управления, тем не менее допустимы незначительные отклонения. Преимущество заключается в том, что местным органам нет необходимости дублировать центральное управление и устанавливать свою собственную ставку подоходного налога, обычно это делается совместно.
Северная модель предполагает стандартную ставку подоходного налога, которая добавляется к прогрессивному подоходному налогу, определенному центральными органами. Местные власти выбирают свою ставку налога, например, в Швеции и Дании она колеблется между 20-30%.
Первоначально таким подоходным налогом облагались и компании, но это не принесло ожидаемого эффекта, и налог был отменен. Распределить прибыль по источникам ее возникновения нелегко, к тому же компании могут представить свой облагаемый доход как полученный в сфере деятельности, где ставка налога ниже.
В северных странах подоходный налог приносит большой доход в бюджет (до 15-16% ВВП). Такой значительный доход сделал возможным взимание налогов в большей мере с общественных организаций, чем с частных предприятий.
Когда необходимы дотации, предпочтительнее получение общих финансовых гарантий, которые способствуют децентрализации власти, чем получение целевого финансирования. Однако для стран с недостаточно развитой инфраструктурой необходим контроль за направлением полученных средств в приоритетные области.
Парламент редко полностью отказывается от права воздействовать на органы местного управления. Но при соблюдении приемлемых условий некоторые функции центрального управления могут быть делегированы местным властям.
В большинстве стран органы центрального управления предпочитают, чтобы определенную долю в общем доходе региона составляли дотации, с тем чтобы сохранить контроль над деятельностью местных властей.
Один из способов контроля – ограничение дотаций. Это применяется в Дании, Нидерландах, Швеции, Англии и в других странах и служит для распределения бремени необходимой экономии на общественных расходах между различными уровнями центрального управления. Это практикуется в странах, где децентрализация либо очень развита либо очень ограничена.
Существует и другой способ контроля над выделенными средствами, который ограничивает степень децентрализации. Этот способ призван планировать дотации так, чтобы вынудить органы местного управления увеличить определенные расходы в направлениях, предпочтительных для центрального управления. В терминологии Европейского Совета этот метод обозначен как «целевое финансирование».
Выбор между общим и целевым финансированием зависит от цели использования этих средств: на пополнение недостающих доходов от налогообложения или для общего финансирования.
В большинстве стран Южной Европы с неразвитой инфраструктурой в большей степени применяется целевое финансирование. Оно требует предварительного рассмотрения и утверждения проектируемых расходов органами центральной власти. Это представляется как эффективный способ направления недостающих ресурсов в наиболее приоритетные области.
Для стран, находящихся на стадии переходного периода, выбор очевиден: следует использовать целевое финансирование.
Совершенно иная ситуация возникает, когда речь идет о планировании других дотаций, тех, которые делают возможным направление собственных ресурсов в области недостаточного финансирования.
Для этих целей предоставляются специальные дотации – они выделяются на определенных условиях расходования средств с намерением навязать местным властям собственное мнение об определении приоритетных направлений. Аргументы, представленные в пользу выделения таких дотаций, должны быть тщательно изучены, так как этот случай сложнее, чем общее финансирование. Именно целевые дотации препятствуют полному извлечению выгоды в условиях эффективной деятельности и правильно проводимой децентрализации.
Европейский Совет разработал классификацию дотаций, которая основывается на степени зависимости от каждого вида финансирования.
Перечень дотаций, приведенный ниже, предполагает определение различных источников финансирования местных властей согласно степени государственного контроля.
Зависимость доходов органов местного управления от степени государственного контроля (ОЕСВ и Европейский Совет по установлению контрольных показателей):
А. Никаких ограничений в отношении решений, принимаемых местными властями.
Налоги:
– собственные налоги, ставка налога (и налогооблагаемая база) устанавливаются местными органами; делимые налоги: ставка налога, распределение доходов определяются законодательными органами.
Общее финансирование:
– общие дотации и их размер устанавливаются законодательством.
В. Некоторые ограничения, касающиеся местных органов.
Целевое финансирование текущих расходов:
– субсидии на определенных условиях;
– стандартная калькуляция;
– учет реальных затрат.
– субсидии без условий, но с отметкой о направлении на конкретно определенные цели;
– капитальные субсидии.
С. Ограничение права свободно принимать решения относительно местного управления.
– Дискреционные дотации (предоставленные на усмотрение местных властей).
– Финансирование организационной деятельности органов местного управления.
Здесь представлено несколько типов целевых дотаций, не относящихся к условным, которые позволяют покрывать расходы по усмотрению местных властей (имеются в виду безусловные дотации), но требующие предварительного одобрения центрального госдепартамента.
Таким образом, для рационального проведения децентрализации государственного сектора необходимо принять решения, определяющие эффективную степень децентрализации, т.е. ответить на вопросы:
– какие полномочия должны быть делегированы мэрам и местным советам?
– в какой мере местные советы могут самостоятельно решать, как исполнять свои обязанности?
– до какой степени финансирование местных властей будет осуществляться за счет собственных средств, и в какой мере они будут полагаться на выделение субсидий?
– какой уровень государственного финансирования является приемлемым, «не связывающим по рукам и ногам»?
Регулирование доходов (равномерное распределение) необходимо в условиях децентрализации государственного сектора. Форма регулирования зависит от местных ресурсов и функций управления, делегированных на местный уровень.
Если местным органам была разрешена только деятельность, с помощью которой они могут увеличивать взносы и платежи, то не возникает проблемы нарушения экономического равновесия местного хозяйства.
Но местное управление занимается распределением доходов по четко определенным направлениям, например, государственные учебные заведения перечисляют денежные средства, полученные от бездетных семей, в семьи, имеющие детей; также производятся отчисления пожилым людям за счет молодых и т.п.
Для выполнения данных обязанностей местные власти наделены правом взимания дополнительных налогов, вследствие чего возникают два типа неравенства.
Первое – это то, что многодетные семьи и пожилые люди данного округа вынуждены нести большее налоговое бремя, чем жители других округов.
Другое неравенство заключается в том, что местный налог с фиксированной ставкой может приносить меньший доход ресурсонеобеспеченным муниципалитетам по сравнению с районами, где управление также осуществляется по муниципальным принципам, но обеспеченными ресурсами, благодаря установленной налоговой базе. Необходимость выравнивания таких различий зависит от важности и сущности налогового финансирования.
Если дотации являются доминирующим источником доходов местного бюджета, то проведение политики выравнивания не так важно, чем в случае когда доходам от налогообложения отведена существенная роль. Если для исправления данной ситуации не прилагается никаких усилий, то для таких муниципалитетов будет характерен низкий уровень функционирования и высокие ставки налогов.
Существуют четыре основные причины, из-за которых эта ситуация считается неправильной:
– в некоторых муниципалитетах проблемы могут быть настолько серьезными, что сделают невозможным выполнение ими их прямых обязанностей;
– состоятельные граждане вскоре увидят, что есть и более благополучные районы с низкими налогами и высоким уровнем жизни, и переедут туда, оставив неимущих граждан. Что создает неравенство среди равных, т.е. финансовый достаток человека зависит от того где он живет;