11. Как сказался финансовый кризис августа 1998 г. на экономике области? Имеются ли, наряду с отрицательными, и положительные его следствия?
12. Почему существует угроза деиндустриализации экономики области? Можно ли ее преодолеть?
5. МЕХАНИЗМ СЭЗ – ОЭЗ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
5.1. История создания СЭЗ-ОЭЗ
Идея создания в Калининградской области свободной экономической зоны (СЭЗ) возникла в 1988 г. Первым из российских авторов ее выдвинул В.М. Ходачек, предложивший создать в области «особые экономические зоны» с возможным размещением их в районах Янтарный – Приморск и Пионерский – Зеленоградск. Чуть позже в российской прессе появились публикации члена наблюдательного совета «Дойче банка» (ФРГ) В. Кристианса, предложившего создать так называемую «Калининградскую промышленную зону» с особыми инвестиционными и налоговыми льготами для фирм ФРГ и, на более позднем этапе, других государств.
Калининградская зона была одной из множества региональных инициатив такого рода, в изобилии появившихся в России и СССР на рубеже 1980-1990-х гг. Зоны, с одной стороны, рассматривались как рыночные ареалы в противовес все еще господствовавшему централизованному механизму хозяйствования, а с другой – отражали стремление региональных властей хоть как-то бороться с нараставшими кризисными явлениями. Появившаяся на этом фоне концепция зоны свободного предпринимательства (ЗСП) постепенно стала рассматриваться как стратегическое направление развития Калининградской области.
На ЗСП (с 1991 г. – СЭЗ) с самого начала возлагались, пожалуй, две главные взаимосвязанные задачи.
1. Предоставление местным органам власти большей самостоятельности в контактах с зарубежьем и в регулировании социально-экономического развития региона (что было важно в условиях растущей изолированности Калининградской области и неохотно сдающей свои позиции зацентрализованной партийно-бюрократической системы).
2. Смягчение остроты экономического кризиса, а затем и обеспечение поступательного социально-экономического развития региона на основе привлечения внешних (прежде всего иностранных) инвестиций и обеспечения льготных условий для внешнеэкономической деятельности.
СЭЗ, однако, многими воспринималась как своего рода «пожарная команда», нестандартный и быстрый способ выхода из экономического и социального кризиса, в который неудержимо валилась вся страна и Калининградская область как ее часть. Разработка концепции зоны осуществлялась «на энтузиазме», без какой-либо серьезной поддержки Москвы и в условиях дефицита информации о зарубежном опыте. На этом этапе так и не удалось провести серьезного анализа состояния и перспектив региона с позиций его сильных и слабых сторон, а также существующих внешних угроз и возможностей (SWOT-анализ). Впервые, насколько нам известно, он был проведен только в 1995 г. в рамках проекта UNIDO «Калининград-2000». Поэтому концепция носила общий характер и недостаточно учитывала специфику собственно Калининградской области. В ней отсутствовали какие-либо технико-экономические расчеты, а также анализ состояния мирового рынка, подтверждающий выгодность предлагаемых в СЭЗ производств и услуг. Тогда казалось, что выгодное географическое положение области и льготы, предлагаемые СЭЗ, сами по себе окажутся достаточными условиями для быстрого привлечения иностранных инвестиций.
14 июля 1990 г. Верховный Совет РСФСР объявил Калининградскую область (наряду с пятью другими регионами Российской Федерации) зоной свободного предпринимательства, и облисполкому было предложено в двухмесячный срок представить необходимые материалы для ее законодательного оформления.
Несколько переработанная концепция ЗСП послужила основой документов, направленных в федеральные органы власти. И уже 3 июня 1991 г. Председателем Верховного Совета РСФСР было издано распоряжение «О хозяйственном статусе свободной экономической зоны в Калининградской области». А Постановлением Совета Министров РСФСР от 25.09.91 г. № 497 было утверждено «Положение о свободной экономической зоне в Калининградской области (СЭЗ «Янтарь»)».
Результаты семилетнего существования свободной (теперь особой) экономической зоны на территории Калининградской области далеко неоднозначны.
С одной стороны, благодаря зональным льготам значительно увеличился внешнеторговый оборот Калининградской области (со 145 млн. долларов в 1992 г. до 1667 млн. долларов в 1997 г.). В прежде закрытый для иностранцев регион поступило около 50 млн. долларов прямых иностранных инвестиций (на 1 октября 1997 г.), расширились международные транспортные связи, начал развиваться международный туризм. На 1 апреля 1998 г. в области было зарегистрировано 1284 предприятия с иностранными инвестициями.
С другой стороны, беспошлинный режим привел к значительному внешнеторговому дефициту (в 1997 г. импорт в ОЭЗ превышал экспорт более чем в 2,6 раза). Причем импортируются не технологии, оборудование или полуфабрикаты, необходимые для развития в ОЭЗ производства, а потребительские и продовольственные товары. Уже к декабрю 1996 г. 80% товаров, выставленных на продажу в магазинах г. Калининграда, были зарубежного производства. Вытеснение импортом продукции местных производителей явилось одной из главных причин того, что спад промышленного и сельскохозяйственного производства в Калининградской области оказался более глубоким, чем в среднем по России. В то же время льготный таможенный режим не вызвал существенных прогрессивных изменений в структуре экспорта, в котором
до сих пор преобладают сырье и полуфабрикаты. Большинство предприятий с иностранными инвестициями невелико
по размерам и занято преимущественно торгово-посредническими операциями.
При населении, составляющем 0,6% от населения РФ, область получила за 1993-1996 гг. лишь 0,5% от общей суммы прямых иностранных инвестиций (ПИИ). Получается, что ПИИ на душу населения в свободной зоне, созданной для привлечения иностранных инвестиций, ниже, чем в среднем по России. А в 1997 г. поступление инвестиций из-за рубежа по сравнению с 1996 г. сократилось более чем вдвое. И лишь в 1998 году инвестиции значительно возросли, составив за январь-сентябрь 32 млн. долларов. В результате теперь прямые иностранные инвестиции в экономику области на 10% выше, чем в среднем по стране. Но с учетом действия механизма ОЭЗ и благодаря специфике географического положения области можно было бы ожидать намного более заметных результатов.
Таким образом, можно констатировать, что стратегические цели создания и функционирования свободной экономической зоны, намеченные в 1990-1991 гг., остались нереализованными или были реализованы лишь частично. Назовем основные, по нашему мнению, причины этого.
Во-первых, Калининградская область является неотъемлемой частью России и сохраняющаяся экономическая и политическая нестабильность в стране оказывает, бесспорно, важное, если не решающее, влияние на инвестиционный климат в регионе.
Во-вторых, создание и развитие СЭЗ «Янтарь» остается в основном инициативой самих калининградцев. Им приходится постоянно добиваться в Москве сохранения и наполнения реальным содержанием тех льгот, которые были закреплены в Положении о свободной экономической зоне в Калининградской области (СЭЗ «Янтарь») (сентябрь 1991 г.) и в последующих нормативных документах.
Напомним, что сразу же после своего формального провозглашения СЭЗ «Янтарь» «зависла» в законодательно-правовом вакууме. Принятые в РФ в конце 1991 – начале 1992 гг. нормативно-правовые документы, регулировавшие налоговый и таможенный режимы, не предусматривали каких-либо льгот для территорий, ранее объявленных СЭЗ. И хотя формально решения о создании СЭЗ «Янтарь» никто не отменял, различные федеральные ведомства (Государственный таможенный комитет, Министерство экономики, Министерство внешнеэкономических связей, Государственная налоговая служба и т.п.) фактически действовали так, как если бы они утратили силу. Иностранные инвесторы также восприняли сложившуюся ситуацию как принципиальный отход правительства от линии на создание зон и не спешили вкладывать свои средства ни в Калининград, ни в какие-либо другие российские СЭЗ. Для того чтобы ранее предоставленный области налоговый и таможенный режимы начали хоть как-то работать, потребовалось три указа Президента Российской Федерации (июнь и декабрь 1992 г., декабрь 1993 г.) и два постановления Правительства РФ (август 1992 г. и май 1994 г.). Однако затем Указ Президента РФ от 06.03.1995 г. № 244 об отмене таможенных льгот вновь изъял из механизма СЭЗ ее важнейший инструмент, что поставило под угрозу всю конструкцию.
Федеральный закон «Об Особой экономической зоне в Калининградской области», принятый Государственной Думой 15 ноября 1995 г. и одобренный Советом Федерации 5 января 1996 г., вернул теперь уже Особой экономической зоне льготный таможенный и налоговый режимы.
Но в 1997 г. Министерством финансов был подготовлен проект, который предусматривал отмену льгот на территории области, т.е. фактическое прекращение работы ОЭЗ. И только энергичное вмешательство администрации области предотвратило принятие такого решения. Похоже, что это не последняя попытка такого рода.
Таким образом, практически весь период существования свободной зоны администрация Калининградской области была вынуждена направлять значительные усилия не на создание работоспособного зонального хозяйственного механизма, а на восстановление и законодательное закрепление преференциального режима, без которого само понятие СЭЗ превращается в пустую словесную оболочку. Нестабильность, спонтанные отмены льгот отпугивали и потенциальных инвесторов, прежде всего иностранных. Нарушался и нарушается один из основных принципов, без которых не может успешно функционировать свободная зона, – стабильность правовых оснований ее деятельности.