Но делегирование социальных обязательств не сопровождалось расширением доходной части бюджетов регионов, хотя такое действие было бы логичным в свете сокращения социальных расходов центрального правительства. Кроме того, спуская вниз обязанности по оказанию социальных услуг, государственные органы федерации продолжили практику расширения числа льгот и льготников. Так, в Калининградской области насчитывается более 270 тыс. граждан, которые претендуют на бесплатное социальное обеспечение. Удовлетворение их прав даже на нынешнем невысоком уровне способно полностью поглотить расходную часть регионального бюджета[20].
Социальная стратегия, реализуемая региональными властями, основывается на общероссийском законодательстве, о реформировании которого применительно к социальной сфере много дискутируется, но пока реальные финансовые возможности государства не соответствуют законодательно утвержденным мерам. А снижение числа категорий льготников происходит медленно из-за опасения обострения социального недовольства. Поэтому областная администрация, как явствует из Федеральной целевой программы развития Особой экономической зоны в Калининградской области на 1998-2005 гг., в качестве приоритетных называет едва ли не все направления социальной деятельности: заботу о ветеранах, пенсионерах, инвалидах, сиротах, безработных, малоимущих и т.д.
Объем социальных обязательств превосходит возможности региональной хозяйственной системы и обречен на заведомое невыполнение. Тем более, что в подготовленном уже после августовского 1998 г. финансового кризиса Соглашении властей, работодателей и профсоюзов содержатся еще более глобальные обязательства: «...восстановления оплаты труда как основного источника доходов и важнейшего стимула трудовой активности, повышения реальной заработной платы, соответствия оплаты труда его результатам и сложности, приближения минимальной заработной платы к уровню прожиточного минимума, переориентации системы потребительских бюджетов с физиологического минимума на уровень, достаточный для поддержания работоспособности, жизнедеятельности и здоровья человека»[21]. Все эти задачи актуальны, но могут рассматриваться сейчас только как
долговременные цели. Реально они остаются не более чем политическими лозунгами. С учетом реальных финансовых возможностей требуется более детальная конкретизация первоочередных приоритетов, обеспеченных экономически.
Вместе с тем областная администрация обратила серьезное внимание на то, что социальная пассивность, массовая апатия и безволие только усугубляют социальное положение населения. Прежняя социальная система разрушена, население чурается даже элементарных акций по самоорганизации и решению простейших проблем совместного проживания. В ряде районов распространилась атмосфера тотального безразличия, покорного ожидания решения своей судьбы, нарастают явления деструкции. В такой ситуации органы власти должны взять на себя инициативу пробуждения гражданской инициативы, оживления общественной жизни. Активность в сфере социальной самодеятельности способна не только переломить негативные тенденции в общественной психологии, но и мобилизовать силы для созидательной деятельности в сфере реальной экономики.
Эти цели преследует инициированная губернатором области «Программа 1000». Административные меры по наведению элементарного порядка в населенных пуктах Калининградской области порой организуются с предельным формализмом, но они могут послужить толчком к новой ориентации в социальной политике местных властей. Ведь одной из основных проблем нашего общества до сих пор остается отмеченная зарубежными экспертами особенность (хотя, возможно, и чрезмерно преувеличенная): « ...в России опираются на систему непосредственных социальных связей, и подавляющее большинство людей даже не пытается решать возникающих проблемы через официальные институты... От местных органов социальной защиты обращающиеся в них люди ждут отнюдь не помощи, а несправедливого и неблагожелательного отношения. У городских властей столь же плохая репутация, как и у милиции. В сегодняшней России люди свободны от угнетения, но они не будут ощущать себя гражданами этой страны до тех пор, пока в государственных учреждениях к ним не начнут относиться по-человечески» [22].
Необходим новый подход к социальной сфере, учитывающий реальные финансовые возможности региона. Директивные документы (распоряжения главы областной администрации, областные законы) уже сейчас содержат упоминание об адресации социальной поддержки, но их следует дополнить четкими критериями того, кто должен быть включен в круг первоочередных потребителей социальных услуг. На региональном уровне (в дополнение к аналогичным мерам, которые должны быть приняты на уровне Федерации) необходимо осмыслить проблему приоритетов социальной стратегии, обеспечить ее аргументирование и доведение до сведения общественности. Если, например, основная доля средств и сил направляется на помощь престарелым и инвалидам, это означает, что параллельно неизбежно сокращаются или вовсе свертываются программы, ориентированные на поддержку детей, молодежи, молодых семей. И наоборот.
Для упорядочения региональной социальной политики внутри области весьма актуальными представляются разработка и внедрение по примеру ряда российских регионов (например Ленинградской области) областного закона «О минимальных социальных стандартах», который способствовал бы обоснованному распределению дотаций из консолидированного бюджета городам и районам области. Такой закон на федеральном уровне сейчас обсуждается, однако это обсуждение ведется уже несколько лет и срок принятия его неизвестен. Хотя для объективного распределения дотаций между субъектами Российской Федерации он мог бы играть решающую роль (в противовес нынешнему нормативу бюджетной обеспеченности, который к тому же соблюдается далеко не всегда из-за лоббирования наиболее влиятельными регионами своих интересов).
Имеются и другие предложения по совершенствованию регионального законодательства в социальной сфере. В частности, экономистом Г.Бурнаевым разработан проект закона «О минимальном размере оплаты труда в Калининградской области». Это предложение небесспорно. Для его принятия необходимо сначала внести изменения в действующий Договор о разграничении полномочий и предмета ведения органов государственной власти Калининградской области и Российской Федерации, поскольку определение минимума зарплаты сейчас относится к компетенции Федерации. Но обсуждение этого предложения целесообразно продолжить, тем более, что в его ходе могут возникнуть и другие проекты.
Снижение уровня жизни большей части населения области вызывает социальную напряженность, которая усиливается недостаточной информированностью жителей о реальном финансовом положении области и подогревается политическими силами и средствами массовой информации, заинтересованными в дестабилизации существующей власти. И действительно, население, которое избрало действующие органы государственной власти Калининградской области и обеспечивает их деятельность (за счет прямых налогов с физических лиц и местных поступлений с региональных предприятий), должно информироваться о причинах, которые требуют сосредоточить усилия на конкретном секторе социальных услуг. Оптимальным вариантом было бы создание каналов двухсторонней коммуникации (референдумы, открытые обсуждения на собраниях и в средствах массовой информации), позволяющих гражданам выражать свое мнение о социальных приоритетах.
Существенным недостатком как федеральной, так и региональной социальной политики продолжает оставаться рассогласованность в деятельности институтов, которые осуществляют различные виды социального обслуживания. Необходимость комплексного подхода вполне очевидна. Государственная помощь безработным или детям теряет смысл, если причиной социальной дезадаптации является алкоголизм или наркомания, дети воспитываются в неблагополучных семьях. В странах Европейского сообщества уже давно на каждого социального клиента заводится комплексное досье и работа ведется не с последствиями, а с основной причиной социального неблагополучия гражданина.
Использование опыта социальной работы в развитых странах Запада, несмотря на значительно меньшие у нас финансовые возможности, представляет тем не менее значительный интерес. Во-первых, речь идет о способах выявления приоритетов социальной политики. Во-вторых, о подготовке и переподготовке кадров социальных работников, которые у нас пока не полностью приспособились к работе в новых условиях. В-третьих, о новых для российской практики методах социальной работы, требующих большей активности как самих работников, так и различных слоев населения. Потребуются значительные усилия, серьезные изменения в сознании населения и руководящих кадров для того, чтобы в России и ее конкретных регионах социальная сфера могла выполнять те задачи, которые ставит перед ней ситуация посткоммунистического транзита.
ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ
1. Что вы знаете о постановке социальной работы в Калининградской области? Кто занимается такой работой? Как она финансируется?
2. Что вы знаете о социальной работе в западноевропейских (например в Скандинавских) странах? Об ее отличиях от российской практики?
3. Чем отличается профилактическая социальная работа от терапевтической? Приведите примеры.
4. Что такое социальный анализ, и каковы его цели? Как он может быть использован в политических целях?