Одна из причин в пользу этого – получение доходов за счет местных налогов и взносов, так что невозможно совершенно точно рассчитать расходные статьи всех местных органов управления. Всегда могут возникнуть особенные нужды одного или нескольких местных органов власти, которые статистически непредсказуемы из-за недостатка информации.
Если дотации местных властей недостаточны для финансирования их действительных нужд, то органы власти могут сократить расходы на обслуживание и принять более приемлемый уровень трат. Возможность увеличивать собственные местные доходы заключается в применении «безопасного вентиля» для ресурсов, которые местные власти могут увеличивать или снижать по собственному желанию, путем изменения уровня налогов и сборов.
Другая причина невозможности использования только собственных доходов в условиях децентрализации госсектора состоит в том, что местные доходы способствуют повышению ответственности на местном уровне. Эта идея носит название «подотчетность».
Политика центрального управления направлена на ограничение прав взимания местных налогов из-за опасения, что это приведет к безответственности принимаемых решений в отношении местных доходов. Однако практика показывает, что это не единственный вариант.
Страны, где есть регионы с правом самостоятельно вести политику налогообложения, – такие, как, например, Швеция и Дания, – имеют позитивный опыт высокой степени ответственности подотчетности и ограниченности в самостоятельном использовании местных доходов по сравнению с другими странами.
Центральные органы управления предпочитают финансирование путем выделения субсидий, что на первый взгляд кажется наиболее эффективным инструментом контроля местных властей. Например, опыт Норвегии показывает, что субсидирование склонно вызывать совершенно обратную реакцию. Дефицит местного бюджета ставится в вину центральному управлению, которое часто вынуждено уступать под политическим давлением и увеличивать объемы дотаций.
Вне этой дискуссии осталась вера в существование тесной связи между децентрализацией политической власти и децентрализацией прав налогообложения. Чем больше возможностей у местных властей увеличивать собственные доходы, тем более политически независимыми они становятся. Чем больше выделяется субсидий и других различных форм финансирования, тем больше возрастает контроль со стороны центрального управления.
Выводы:
– важно иметь некоторую долю собственных доходов в общем бюджете, т.е. доходы, которые могут контролироваться самостоятельно путем изменения уровня налогов, платежей, сборов и т.д.
– результат децентрализации политической власти зависит от относительной важности согласовывать, привязывать свои расходы к собственным доходам. Если дотации по-прежнему остаются главным источником доходов в бюджет, то это ограничит возможность децентрализации.
Далее будут обсуждаться два типа формирования собственных доходов: платежи пользователей и налоги.
Платежи пользователей (налог за пользование).
Платежи пользователей могут быть важным источником дохода в формировании местного бюджета.
Необходимо различать две ситуации: первая – платежи должны покрывать все затраты местных служб; вторая – местные органы могут субсидировать хозяйственную деятельность так, чтобы платежи были ниже, чем фактическая стоимость.
В случае с предприятиями общественного пользования предполагается, что платежи владельцев полностью окупают затраты. Такие платежи могут оживить местные бюджеты, но они не удовлетворяют условиям формирования собственных доходов, перечисленных ранее.
Разновидность платежей представляет интерес в связи с ситуацией, когда местные власти имеют выбор различных вариантов финансирования хозяйственной деятельности. Такой выбор может быть сделан в случае с общественными перевозками, культурными программами и тому подобное.
Администрация может просто подсчитать количество сфер, где могут применяться данные платежи, но право на обсуждение и распределение остается за местными органами самоуправления.
В большинстве стран известны случаи применения таких платежей. Когда другие источники формирования местного бюджета невелики, то вышеперечисленные формы платежей являются очевидным примером формирования собственных средств.
Местные налоги.
Сравнение опыта различных стран показывает, что не существует “самого лучшего местного налога”, то есть следует учитывать возможности региона.
Существует образец, показывающий, что страны обычно выбирают один местный налог как основной. В действительности выбор главного налога в европейских странах основывался на историческом и культурном развитии.
В переходный период административные аргументы в пользу того или иного налога были первым обязательным условием при принятии решения в любой стране.
Но опыт различных стран показывает, что потенциал дохода бюджета зависел от выбранного налога и влиял на общее развитие и децентрализацию. Налоги на имущество и предпринимательскую деятельность ограничили потенциал доходных статей, местные подоходные налоги могли бы приносить гораздо больше прибыли.
Делимые налоги – это налоги, устанавливаемые правительством. Название произошло от факта деления дохода, что является обязательным согласно закону. Фиксированная доля дохода от налога должна быть передана органам местного самоуправления
Существует несколько мнений насчет правильного толкования понятия «делимые налоги». Европейская статистика включает только такой вид местного дохода, как местный налог, если доход делится между владельцем источника формирования дохода и органами власти. Но согласно немецкому варианту, весь доход делится поровну между «землевладельцем» и т.д. В случае, когда доход распределяется между местными органами власти, то он основывается не на источнике происхождения, а учитывает объективный критерий расходных статей.
Как видно, неважно, как определена характеристика дохода. В любом случае местный доход от делимых налогов удовлетворяет условию собственного местного дохода. Органы местного управления не смогут работать по принципу «безопасного вентиля» в отношении специальных и неизмеримых статей расхода местного бюджета. И приветствуя подотчетность, они ждут дотаций и также добиваются неравномерного распределения налогов (в свою пользу), когда ощущают ограниченность в ресурсах.
Таким образом, «делимые налоги» не представляют большого интереса для обсуждения в качестве самофинансирования местных органов, эта тема будет еще затронута в контексте с дотациями местным органам, т.к. они имеют схожие характеристики.
Налоги с предпринимателей.
В немецкоговорящих странах (Германия, Австрия и Швейцария) существует традиция сбора местных налогов на предпринимательскую деятельность. Это налоги, собранные с торговых предприятий на основании ряда критериев: торгового оборота, стоимости собственности, числа нанятых работников и других показателей, которые относительно проще определить для налогообложения, чем общий доход.
Существующая информация подтверждает, что взимание налогов с предпринимательской деятельности заменило другие виды налогообложения, что способствовало избежанию возможных конфликтов с европейским сообществом.
Налоги на имущество.
В англоговорящих странах (Соединенное Королевство, Ирландия, Австралия, Новая Зеландия, США и Канада) налог на собственность является предпочтительным направлением получения дохода от налогообложения в местный бюджет.
Налог базируется на стоимости имущества или в некоторых случаях – на стоимости земли. Считается, что налог на имущество, включая здания, можно в дальнейшем легче изменить за счет повышающихся цен на имущество, чем налог на землю. В странах, где используется кадастровое описание собственности, вышеописанный способ является основой взимания налога.
В некоторых случаях налог на собственность исчисляется исходя из арендной платы, в других – в соответствии со стоимостью капитала. Англия использует новый общественный сбор, который просто переименован из подушного налога в налог на стоимость капитала, здесь трудно заметить какую-либо разницу.
В некоторых случаях налог на аренду жилых помещений взимается с арендатора, в других – с владельца. С точки зрения ответственности и подотчетности взимание налога с арендатора выглядит предпочтительнее.
В некоторых странах ставки налога одинаковы по всем видам собственности, в других странах существует дифференциальный подход к налогообложению собственности, используемой для деловых и жилищных целей. Органы местного самоуправления в основном предпочитают облагать налогом деловую собственность, чем жилищную.
Следует упомянуть о трех проблемах, связанных с понятием собственности.
Важно проводить политику постоянного налогообложения. Идеальный вариант – проводить переоценку стоимости имущества каждый год, так доход растет в соответствии с ростом инфляции и нет необходимости ежегодно повышать ставку налога. Опыт показывает, что отсутствие постоянного налогообложения приводит к отклонению дохода в реальных условиях, так как плательщики налога требуют уменьшения ставки, когда будущая стоимость имущества заранее установлена.
Некоторые жители не соглашаются платить данный налог. Это прежде всего пожилые люди, не являющиеся владельцами жилья, для которых часто практикуется предоставление специального пособия по старости. Это может осуществляться несколькими способами: некоторые страны освобождают таких людей от налогообложения, другие предлагают снижение ставок налога или отсрочку платежа до момента продажи собственности.